اصول حاكم بر قراردادهاي دولتي
دولت، اهليت عقد چه قراردادهايي را دارد؟
اصول حاكم بر قراردادهاي دولتي
گروه حقوقي- در کشور ما، دولت از چنان گستردگي برخوردار است که کمتر شهروندي را مي‌توان يافت که به شکلي از اشکال قراردادي به طرفيت دولت منعقد نکرده باشد. اما دايره اين قراردادها بسيار متنوع و گسترده هستند.
در ساده‌ترين و ابتدايي‌ترين دسته‌بندي قراردادهاي دولت به قراردادهاي حقوق مدني مانند قرارداد اجاره، رهن، وكالت و برخي خريد و فروش‌هاي كوچك و كم اهميت كه از قواعد و احكام حقوق مدني پيروي مي‌كنند و قراردادهاي اداري دولت مانند پيمانكاري‌هاي ساختماني، ملزومات حمل و نقل، خريد و فروش‌هاي عمده، استخدام پيماني، امتيازات و عامليت‌ها تقسيم کرده‌اند. در ادامه به بررسي اين قراردادها و امتيازات آنها نسبت به يکديگر مي‌پردازيم.
مفهوم عقد و تفاوت آن با قرارداد
قرارداد مترادف با عقد است و عقد مفرد كلمه عقود است كه اين كلمه از زبان عربي به فارسي انتقال يافته و از نظر لغوي به معني بستن است. بر طبق ماده183 قانون مدني، «عقد عبارت است از اين كه يك يا چند نفر در مقابل يك يا چند نفر ديگر تعهد بر امري کنند و مورد قبول آنها باشد». يعني در اثر انعقاد عقد بين دو نفر رابطه حقوقي ايجاد شده و آن‌را در مورد يك موضوع خاص به يكديگر مرتبط مي‌كند. قرارداد و عقد با اين تفاوت موردكاربرد واقع مي‌شوند كه كلمه عقد در عقود معين استعمال مي‌شود.
و حال آن كه قرارداد بر همه عقود، خواه معين باشد يا غيرمعين اطلاق مي‌شود. ماده 10 قانون مدني مقرر مي‌دارد، «قراردادهاي خصوصي نسبت به كساني كه آن را منعقد کرده‌اند در صورتي‌كه مخالف صريح قانون نباشد، نافذ است». بنابراين در فارسي كنوني، قرارداد به معني عقد به كار مي‌رود. در اين صورت اختصاص به عقود كه اثر مستقيم آنها ايجاد تعهد است، ندارند. درحالي كه ماده 183 قانون مدني تعريف نارسايي از عقد كرده و آن را اختصاص به عقودي داده كه اثر مستقيم آن ها تعهد است.مفهوم لغوي قرارداد شامل عقود عهدي، تمليكي و مالي و غير مالي و معوض و غير معوض است و نيز شامل موافقت‌هايي است كه به منظور منتفي ساختن اثر موجودي محقق مي‌شود. در مفهوم لغوي قرارداد هم دليلي نداريم كه مقنن ايران دخل و تصرفي كرده باشد، بنابراين همان مفهوم لغوي حجت است و حجت بودن همين مفهوم لغوي، نقص تعريف مذكور در ماده 183 قانون مدني را جبران مي‌كند و بالنتيجه مي‌توان گفت مفهوم قرارداد از مفهوم عقد مذكور در ماده 183 قانون مدني اعم است، ولي مقنن ايران در خارج از ماده 183، عموما هرجا كه عقد يا عقود را بدون قرينه به كار برده، منظورش مساوي است با مفهوم لغوي قرارداد، بنابراين عقد و قرارداد به يك معني هستند. در هرحال قرارداد را مي‌توان به توافقي قانوني دو يا چند طرف در موضوع معين به قصد ايجاد اثر حقوقي مشترك تعريف كرد.
انواع قراردادهاي دولتي
قرارداد يك عمل حقوقي دو جانبه است و آن وقتي واقع مي‌شود كه طرفين آزادانه با يكديگر وارد گفت‌وگو شوند و به توافقي برسند. بنابراين قراردادهاي دولت بر دو دسته‌اند: يك دسته از آنها قراردادهاي حقوق مدني دولت هستند (مانند قرارداد اجاره، رهن وكالت و برخي خريد و فروش‌هاي كوچك و كم اهميت كه از قواعد و احكام حقوق مدني پيروي مي‌كنند) كه در اين قراردادها دولت مانند افراد تابع قانون مدني است و دسته ديگر قراردادهاي اداري دولت است (مانند پيمانكاري‌هاي ساختماني، ملزومات، حمل و نقل، خريد و فروش‌هاي عمده، استخدام پيماني، امتيازات و عامليت‌ها) كه بيشتر تابع نظام ويژه‌اند.در بسياري از موارد، طرز انعقاد قراردادهاي مهم دولت به موجب مقررات قانوني معين شده است، مانند قانون محاسبات عمومي و آيين‌نامه‌هاي معاملات دولتي و قانون برگزاري مناقصات و آيين‌نامه‌هاي اجرايي. اقسام قراردادهاي اداري كه در دستگاه‌هاي دولتي رايج و متداول است، عبارتند از : مقاطعه‌كاري يا پيمانكاري دولتي، امتياز، قرضه عمومي، پيمان استخدامي، عامليت، قراردادهاي بررسي، مطالعه، تحقيق، تأليف، ترجمه و فيلم سازي و…
قراردادهاي حقوق خصوصي دولت، تابع اصول حاكم بر قراردادهاي حقوق مدني است كه عبارتند از: اصل آزادي قراردادها، اصل نسبي بودن قراردادها، اصل لازم‌الاجرا بودن قراردادها و…
در قراردادهاي حقوق عمومي دولت، بر اصول حاكم بر قراردادها، استثنائاتي به نفع دولت وارد آمده است كه اختيارات وسيعي به دولت مي‌دهد كه در برخي موارد مغاير با روح و اصول حقوق مدني يا لااقل مخالف عرف قراردادهاي بين افراد است. اين اختيارات و امتيازات عبارتند از: حق تغيير يكجانبه قرارداد و يا فسخ كلي آن، اختيار نظارت و هدايت، اجراي قرارداد به طريقه اماني و يا فسخ آن، حق پيمانكار در زمينه حفظ تعادل مالـي پيمان و…
سکون حقوق قراردادهاي عمومي
روند رشد قراردادهاي دولتي در ايران، اگر چه در عمل به صورت‌هاي مختلف همچون امتيازات (نظير امتياز بهره برداري از نفت و…) وجود داشت ولي حقوق قراردادهاي عمومي چندان رشدي نداشت. تحول در قلمرو علوم اجتماعي و اقتصادي و علوم سياسي، فن‌آوري، تغيير وضع حكومت‌ها از استبدادي به مردمي و افزايش وظايف اجتماعي حكومت‌ها، توسعه حقوق، مديريت، اجتماعي شدن قراردادها موجب پيدايش شعبه‌هاي گوناگون در قلمرو قراردادها شده است به نحوي كه قواعد اختصاصي قراردادهاي مدني، تجاري، كار، اداري، بين‌المللي، خصوصي و عمومي نوع خاصي از قراردادها را به وجود آورده است كه قــراردادهاي اداري از اقسام متنوع آن هاست.قراردادي كه يك طرف آن دولت است، به عنوان قرارداد دولتي مطرح مي‌شود، ولي در قوانين و مقررات و دكترين ايران تعريفي در اين خصوص مشاهده نمي‌شود. تنها تعريف در ترمينولوژي دكتر جعفري لنگرودي آمده است. فقط چنين تعريفي در نظام حقوقي ما دليل بر انكار وجود قراردادهاي دولتي نيست.بالعكس برخي تعاريف در قوانين متفرقه از بعضي قراردادهاي اداري به چشم مي‌خورد، مانند تعريف پيمانكار و پيمانكاري.سازمان‌هاي اداري دولت مي‌توانند علاوه بر ايقاعات اداري، قراردادهاي متنوعي را منعقد کنند. از آنجا كه هر قراردادي خواه‌ناخواه بايد به قانوني مربوط شود، بنابراين قوانين حاكم بر هريك از اين قراردادهاي متنوع، يكسان خواهد بود. بنابراين مي‌توانيم از قراردادهايي كه سازمان‌هاي دولتـي و عمومـي مي‌بندند، تقسيم‌بندي ديگري داشته باشيم و آنها را به قراردادهاي اداري دولت و قراردادهاي غير اداري دولت تقسيم کنيم.به عقيده دولوبا:«قراردادهاي اداري، به قراردادي اطلاق مي‌شود كه مؤسسات عمومي آن را به منظور انجام يك امر عمومي و به قصد اينكه قرارداد مزبور مشمول مقررات و احكام خاص حقوق اداري قرار گيرد، منعقد مي‌كنند، خواه مبين اين قصد، وجود قيود و شروط مخصوص حقوق اداري مندرج در قرارداد باشد و خواه شركت و همكاري نزديك و مستقيم پيمانكار در انجام امر عمومي، دلالت بر آن قصد كند.»درحقوق خصوصي، اصل به آزادي قراردادهاست، يعني هر شخص به شرط آنكه اهليت داشته باشد، حق دارد با هر كس كه مايل باشد و با هر شرايطي كه بخواهد معامله كند، ولي در حقوق عمومي، دولت از اين آزادي كه افراد در روابط بين خود دارند، برخوردار نيست.دولت قانونا نه مي‌تواند به دلخواه خود پيمانكار خود را انتخاب كند و نه مي‌تواند به ميل خود شرايط قرارداد را تعيين كند.قراردادهايي كه در دستگاه‌هاي اداري كشور رايج و متداول است، بسيار متعدد است. و تفاوت قراردادهاي اداري و غير اداري در سه حوزه مدني، تجاري و بين‌المللي است.در قراردادهاي دولتي غير اداري اگرچه يك طرف قرارداد دولت است، ولي در عمل تمام اصول قراردادهاي خصوصي اجرا مي‌شود. بايد توجه داشت كه قراردادهاي دولتي غير اداري همچون قرارداد خصوصي از اصل مهم فلسفي و حقوقي حاكميت اراده و آزادي قـراردادي نشأت مي‌گيرند.
طرفداران نظريه استقلال قراردادهاي اداري را عقيده بر اين است كه اساسا در روابط قراردادي دولت، بايستي اصول و قواعد حقوق عمومي ملاك عمل باشد و نه اصول و قواعد حقوق خصوصي.
مقايسه قراردادهاي دولتي اداري و غيراداري
براين اساس قراردادهاي دولتي اداري، از اصولي متفاوت با قراردادهاي دولتي غير اداري تبعيت مي‌كنند. اين اصول عبارتند از: اصل ترجيحي و اقتداري بودن قراردادهاي اداري (اصل حق تقدم دولت يا شهرداري در فسخ قرارداد، اصل حق تعليق يك جانبه قرارداد، به وسيله دولت يا شهرداري، اصل حق گسترش قلمرو نفوذ قرارداد به غير متعاقدان، اصل حق تحويل گرفتن كار يا حق جانشيني بدون مراجعه به دادگاه) اصل لزوم حضور يك شخص حقوقي عمومي، اصل هدف عمومي قراردادهاي اداري، اصل پيروي قراردادهاي عمومي از احكام خاصه، اصل ارادي بودن عقود اداري، اصل همكاري مشترك متعاقدان در اجراي قراردادهاي خدمات عمومي، اصل همسويي قدرت عمومي و قراردادهاي اداري، اصل محدود بودن تعهدات (در مقابل اصل آزادي قراردادها) اصل صلاحيت قانوني بالاترين مقام اداري، اصل استمرار و تعطيل ناپذيري امور عمومي، اصل تبعيض ناپذيري يا برابري افراد در استفاده از مزاياي اداره امور عمومي، اصل قانوني بودن قراردادهاي اداري، اصل حفظ تعادل يا توازن مالي پيمان، اصل اثر اجبار مادي يا فورس ماژور بر قرارداد اداري، اصل تقصير شخصي متعاملان، اصل عمل حاكم، اصل امور غير قابل پيش‌بيني(امپريويزيون) و اصل هدف قرارداد. و به رغم برتري‌هايي كه اشاره شد در انعقاد قراردادهاي دولتي از جهات مختلف با محدوديت‌ها و ممنوعيت‌ها و رعايت تشريفات طبق شرح ذيل روبرو هستيم.
1-محدوديت‌ها: موارد مطروحه در ماده 16 قانون تنظيم بخش، از مقررات مالي دولت مي‌توان نام برد و دستگاه‌هاي دولتي نيز ملزم به اجراي مندرجات مواد 107 و 108 همين قانون هستند.2-ممنوعيت‌ها: اينكه دستگاه‌هاي دولتي در مواردي از انجام معاملات ممنوع هستند كه قانونگذار در ماده 4 قانون مذكور دريافت هدايا و كمك‌هاي نقدي يا غير نقدي را احصا کرده و در موارد 3، 31، 50 نيز اشارات مبسوطي داشته است.3-قراردادهاي تابع تصويب: كه انجام معامله مشروط به تصويب مراجع خاصي بوده كه اصول 77 و 80 و 81 و 82 و 83 و 131 قانون اساسي ضرورت آن را اعلام کرد.4-وجود اعتبار مصوبه: احدي از كاركنان دولت و دستگاه‌هاي دولتي حق ندارند خارج از حدود و اعتبارات مصوبه براي دولت تعهدي ايجاد کنند.5-رعايت تشريفات مزايده و مناقصه6-مشورت‌هاي اجباري قبل از انعقاد قرارداد: به عنوان مثال تبصره 4 بند و ماده 88 قانون صدرالاشاره بدان اشاره کرده است.در پايان بايد گفت از لحاظ حقوقي امکان انعقاد قرارداد توسط اشخاص حقوقي وجود دارد و مي‌توان اعتبار قرارداد را منوط به صلاحيتي دانست که در مجموعه مقررات به آن اشاره و در عين حال توسط مقامات اداري رعايت شده است، يا آن‌که اگر اشخاص عمومي صلاحيت دخالت در موضوعي را دارند، مي‌توانند به نوبه خود آن موضوع را با توسل به قرارداد نيز انجام دهند. در چند سال اخير، قراردادهاي اداري توسعه قابل توجهي داشته‌اند. اين توسعه پايدار بوده است. نقش دولت در اين زمينه بسيار پررنگ بوده است، چراکه دخالت زياد دولت در رشد اقتصاد به توسعه روز افزون اين نوع از قراردادها دامن زده است. چنين قراردادهايي اجازه مداخله شرکت‌هاي خصوصي در تامين و عرضه خدمات عمومي را مي‌دهد. همچنين اين قراردادها باعث پذيرش بهتر نقش دولت در انجام اعمال عمومي شده‌اند. برخي معتقدند که دولت از اين طريق توانسته است تا تسلط خود را در جامعه بسط دهد. برخي ديگر نيز بر اين اعتقاد هستند که جايگاه دولت از اين طريق به يک شهروند نزديک شده است. اساسا مي‌توان گفت که قراردادهاي اداري از اين جنبه داراي اهميت فراواني هستند که تقريبا شايد بيش از 50 درصد از بودجه عمومي، صرف انعقاد چنين قراردادهايي مي‌شود.
پي نوشت :
روزنامه حمايت 5/11/1391
به نقل از:
http://www.hvm.ir/print.asp?id=36157
برچسب ها:دولتي, قراردادهاي, قراردادهاي دولتي