نگاهي کوتاه به رويکرد کيفري حفظ اراضي زراعي و باغ‌ها
حمدرضا ناظري، کارشناس ارشد حقوق جزا و جرم‌شناسي
اشاره:
افزايش روزافزون جمعيت، رشد شتابان شهرنشيني، هجوم نيروهاي کار روستايي به شهرها و استقرار واحدهاي صنعتي در حاشيه شهرها از مهم‌ترين عوامل گسترش فضاي شهري محسوب ميشود و گرايش متقاضيان زمين به سمت فضاي سبز اطراف شهرها، به‌خصوص اراضي زراعي و باغي را موجب مي‌گردد.
هر روزه شاهد تغييرات بي‌رويه اراضي کشاورزي حاشيه شهرها، به‌‌ويژه کلان‌شهرها و تبديل آن به مناطق مسکوني يا صنعتي هستيم. مسئوليت تأمين امنيت غذايي و حفظ محيط زيست انساني موجب شده است دولت از سال‌هاي دور با تدوين قوانين مختلف درصدد جلوگيري از خرد شدن و تغيير کاربري اراضي زراعي و باغ‌ها برآيد. تشکيل شرکت‌هاي سهامي زراعي، پرداخت تسهيلات بانکي در جهت احياي قنوات و پوشش رودها و نيز جرم‌انگاري تغيير کاربري بدون مجوز از تدابيري است که مجموعه دولت و نهاد قانون‌گذاري براي حفظ اراضي زراعي و باغ‌ها پيش‌بيني کرده است.از مجموع 164 ميليون هکتار عرصه کشور، مساحت 2/14 هکتار برابر با 9 درصد را جنگل پوشانده و 86 ميليون هکتار برابر با 54 درصد را مراتع تشکيل مي‌دهد. همچنين 5/2 ميليون هکتار از عرصه‌هاي کشور را بيشه‌زارها و درختچه‌ها دربرگرفته‌اند که نزديک به 5/1 درصد را شامل ميشود و در 32 ميليون هکتار؛ يعني معادل 20 درصد از خاک کشور بيابان گسترده شده است. از 26 ميليون هکتار اراضي باقي‌مانده مقدار 18 ميليون هکتار آن؛ يعني معادل 11 درصد از اراضي کشور را اراضي زراعي و باغ‌ها و مابقي آن را مناطق مسکوني تشکيل داده است.
از نظر بافت جمعيتي نزديک به 39 درصد جمعيت کشور در مناطق روستايي ساکن بوده و 23 درصد از اشتغال کشور به بخش کشاورزي وابسته است. با توجه به وابـسـتگي شديد مردم روستا به کشاورزي، حفظ و حـمايت از اين اراضي امري ضروري و انکارناپذير محسوب ميشود و هرگونه سهل‌انگاري در اين زمينه عواقب ناخوشايندي را به دنبال خواهد داشت.
در سال‌هاي اخير، روند ويلاسازي به‌خصوص در مناطق ييلاقي شهرها از شدت بيشتري برخوردار شده و موجبات نگراني مسئولان را فراهم نموده است.
هجوم افراد به مناطق ييلاقي و تبديل کاربري اراضي کشاورزي براي ساخت و ساز ويلاهاي تفريحي موجب شده است اراضي زراعي و باغي روز به روز کاهش يافته و اثرات جبران‌ناپذيري را بر جاي گذارد.
در اين نوشتار برآنيم که با هدف آشنايي شهروندان و در جهت کاهش تخريب اراضي کشاورزي، به بررسي قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغ‌ها پرداخته و جوانب آن را مورد تحليل قرار دهيم.
تاريخچه
در سال 1340 با تصويب قانون اصلاحات ارضي، اولين گام در جهت جلوگيري از خرد شدن اراضي کشاورزي برداشته شد و اين روند در سال 1354 با تصويب قانون گسترش قطب‌هاي کشاورزي و در سال 1359 با تصويب لايحه قانوني مجازات اخلال در امر کشاورزي و دامداري ادامه يافت. اجراي اين قوانين در مدت 30 سال از تاريخ تصويب آن نتوانست اهداف برنامه‌ريزي شده را برآورده کند. ازاين‌رو در سال 1374 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغ‌ها به تصويب رسيد و بخش بزرگي از نارسايي قانوني در اين زمينه را مرتفع نمود. اين قانون در سال 1385 مورد بررسي مجدد قرار گرفت و بخشي از آن اصلاح شد.
قلمرو جرم
مطابق ماده 1 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و بـاغ‌ها، به منظور حفظ کاربري اين اراضي و تداوم بهره‌برداري از آنها، تغيير کاربري اراضي زراعي و باغ‌ها در خارج از محدوده قانوني شهرها و شهرک‌ها جز در موارد ضروري ممنوع شده است. تشخيص موارد ضروري تغيير کاربري در هر استان برعهده کميسيوني مرکب از رئيس سازمان جهاد کشاورزي، مدير امور اراضي، رئيس سـازمـان مسکن و شهرسازي، مـديـرکـل حـفـاظـت محيط زيـســت اسـتــان و يــک نماينده از طرف استاندار قرار گرفته است.
از نـظـر ايـن قانون، هرگونه اقدامي که به تشخيص وزارت جهاد سازندگي مانع از بهره‌برداري و استمرار کشاورزي در اراضي زراعي و باغ‌ها باشد، تغيير کاربري محسوب شده و جرم قلمداد مي‌گردد و مرتکب مستوجب مجازات شناخته خواهد شد. اين قانون اراضي خارج از محدوده قانوني شهرها، شهرک‌ها و روستاهاي داراي طرح مصوب را شامل شده و اراضي داخل اين مناطق از شمول اين قانون مستثنا هستند. اقداماتي نظير ايجاد بنا، برداشتن يا افزودن شن و ماسه، خاک‌برداري، گودبرداري، احداث کوره‌هاي آجرپزي، ديوارکشي، سکونت موقت، سوزاندن، قطع و ريشه‌کني و خشک کردن باغ‌ها به هر طريق و بالاخره هر نوع اقدامي که مطابق نظر جهاد کشاورزي مانع از تداوم توليد و بهره‌برداري و استمرار کشاورزي شود و بدون اخذ مجوز از کـمـيـسـيـون مـربـوطـه صورت گيرد، تغيير کاربري مـحـسـوب شـده و مـرتکب تحت پيگرد قانوني قرار مي‌گيرد. البته چنان‌که گفته شد در صورت ضرورت تغيير کاربري، متقاضيان اعم از اشخاص حقيقي و حقوقي بايد درخواست خود را به همراه مدارک اثبات‌کننده همچون سند مالکيت، جواز تأسيس يا موافقت اصولي طرح و نقشه‌هاي اجرايي به کميسيون مربوطه ارائه کنند و کميسيون پس از بررسي موضوع، نظر خود را اعلام مي‌نمايد. تصميم‌هاي اين کميسيون قابل تجديدنظر در کميسيوني مرکب از وزير جهاد کشاورزي يا نماينده وي و معاونان وزارتخانه‌هاي مسکن و شهرسازي، کشور و سـازمـان حـفـاظـت مـحـيط زيست است. چنانچه اين کميسيون‌ها با تقاضاي تغيير کاربري موافقت کنند، 80 درصد قيمت روز اراضي مورد تقاضا با احتساب ارزش زمين پس از تغيير کاربري بابت عوارض از مالکان وصول و به خزانه‌داري کل کشور واريز ميشود.
مجازات‌ها
توجه خاص حکومت به امر کشاورزي و درک اهميت آن در تمامي برنامه‌هاي اقتصادي و سياسي کشور موجب شده است قانون‌گذار ضمانت اجراي شديدي را براي متخلفان از اين قانون در نظر بگيرد. مطابق قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و بــــاغ‌هــــا مــصــــوب 1374، چنانچه شخصي بدون اخـــــــذ مـــجــــــوز لازم از کميسيون مزبور اقدام به تغيير کاربري اراضي موصوف مي‌کرد، مجازات نقدي تا 3 برابر ارزش زمين به اضافه عوارض تعلق گرفته نسبت به وي اعمال مي‌‌شد و مالک پس از پرداخت عوارض تعيين شده و جريمه تعلق گرفته مي‌توانست مجوز تغيير کاربري را دريافت و ساير اقدامات مورد نظر خود را به انجام رساند. اين نوع مجازات سبب شده بود برخي سودجويان با تغيير کاربري اراضي حاشيه شهرها، دولت را در مقابل عمل انجام شده قرار داده و پس از طي روال قانوني و قضايي، سود چشمگيري را نصيب خود کنند. در سال 1385 با پيشنهاد وزارت جهاد کشاورزي اصلاحيه قانون مذکور ارائه و نواقص قانون قبلي تا حد زيادي مرتفع شد. به موجب اين اصلاحيه، تمامي مالکان يا متصرفان اراضي زراعي و باغ‌ها چنانچه به صورت غيرمجاز و بدون مجوز از کميسيون مذکور اقدام به تغيير کاربري غيرمجاز نمايند، علاوه بر قلع و قمع بنا به پرداخت جزاي نقدي از يک تا سه برابر بهاي اراضي به قيمت روز زمين با کاربري جديد و در صورت تکرار به حداکثر جزاي نقدي و حبس از يک تا شش ماه محکوم خواهند شد. بنابراين نقض قانون سال 1374 که طي آن دولت قادر به قلع و قمع مستحدثات نبود، در اين اصلاحيه مرتفع و قلع و قمع بنا و اعاده زمين به حالت سابق جزو ثابت احکام دادگاه‌ها شد و از اين بابت گام مفيدي در اين راه برداشته شد.
شهروندان بايد به اين نکته مهم توجه نمايند که اقدام غيرقانوني و تغيير بدون مجوز کاربري اراضي کشاورزي نه تنها موجب هدررفت سرمايه آنان خواهد شد؛ بلکه تشکيل سابقه کيفري در پرونده آنها را نيز به دنبال خواهد داشت.
جـهـاد کـشـاورزي براي پيشگيري از جرم تغيير کاربري اراضي و همچنين به منظور معرفي متخلفان از اين قانون به مراجع قضايي، اقدام به تشکيل اکيپ کنترل و نظارت نموده که وظيفه آن سرکشي از اراضي کشاورزي و پـيـگـرد قـانـوني متخلفان است. اگر مأموران جهاد کشاورزي هرگونه تخلفي از قانون مورد بحث را مشاهده کنند، به متخلف تذکر داده و موضوع را صورت‌جلسه مي‌نمايند. چنانچه مرتکب پس از تذکر مأموران به اقدامات خلاف قانون خود ادامه دهد، نيروي انتظامي موظف است به درخواست جهاد کشاورزي از ادامه عمليات اجرايي جلوگيري به عمل آورد. مأموران جهاد کشاورزي همچنين موظفند موضوع را به مراجع قضايي گزارش کرده و با دستور مقام قضايي نسبت به قلع و قمع بنا و مستحدثات اقدام کنند و وضعيت زمين را به حالت اوليه اعاده نمايند.
از آنجايي که در کشور ما امر ساخت و ساز نياز به اخذ مجوز از مراجع متعدد دارد، ممکن است افراد براي تغيير کاربري اراضي کشاورزي خود به برخي از اين مراجع همچون بخشداري‌ها مراجعه کنند و بدون توجه به قوانين جهاد کشاورزي و به صرف اخذ مجوز از اين مراجع، اقدام به تخريب اراضي کشاورزي و تغيير کاربري اين اراضي نمايند. قانون‌گذار براي رفع اين معضل، تدبير لازم را انديشيده و اعلام کرده است که صدور هرگونه مجوز يا پروانه ساخت و تأمين و واگذاري خدمات و تأسيسات زيربنايي مانند آب، برق، گاز و تلفن از سوي دستگاه‌هاي ذي‌ربط در اراضي زراعي و باغي صرفاً بايد پس از تأييد کميسيون موضوع اين قانون صورت گيرد. در غير اين صورت اين مجوز فاقد اعتبار لازم بوده و مجازات مقرر نسبت به صادرکننده اين مجوزها اعمال خواهد شد.از سوي ديگر، قانون‌گذار به منظور جديت در امر حفظ اراضي کشاورزي، دامنه مجازات‌ها را نسبت به افراد خاطي گسترش داده و تمامي کارکنان دولت و شهرداري‌ها و حتي دفاتر اسناد رسمي را مشمول اين قانون دانسته است. به موجب تبصره 2 ماده 3 قانون حفظ اراضي زراعي و باغ‌ها، هر يک از کارکنان دولت و شهرداري‌ها و نهادها که در اجراي اين قانون و به تشخيص دادگاه صالح تخطي نموده باشند، ضمن ابطال مجوز صادر شده به جزاي نقدي از يک تا سه برابر بهاي اراضي زراعي و باغ‌ها به قيمت روز زمين با کاربري جديد که مورد نظر متخلف بوده است و در صورت تکرار علاوه بر جريمه مذکور به انفصال دايم از خدمات دولتي و شهرداري‌ها محکوم خواهند شد. سردفتران متخلف نيز به شش ماه تا دو سال تعليق از خدمت و در صورت تکرار به شش ماه حبس و محروميت از شغل سردفتري محکوم مي‌شوند.
با توجه به اهميتي که قانون‌گذار براي امر کشاورزي و در نتيجه حفظ اراضي زراعي و باغ‌ها قائل شده، لازم است شهروندان ضمن توجه کافي به اين موضوع از هر گونه اقدام خلاف قانون پرهيز کنند و قبل از هرگونه اقدام و يا معامله نسبت به اين نوع اراضي، به مراکز جهاد کشاورزي مراجعه نموده و از شرايط و نحوه اجراي مقررات مطلع شوند.
منبع:http://www.maavanews.ir/tabid/53/ctl/Edit/mid/373/Code/9545/Default.aspx
برچسب ها:نگاهي کوتاه به رويکرد کيفري حفظ اراضي زراعي و باغ‌ها