حقوق مالي
چكيده: ماليه عمومي كه تا نخستين جنگ جهاني تنها امكان پوشش هزينه هاي عمومي و توزيع برابراين هزينهها را ميان اعضاي جامعه مي داد همگام با وظيفه هاي دولت دگرگون شده است وامروز بايد نيازهاي فزاينده كشور را برآور. هر چند هدف اوليه از به كارگيري حقوقمالي چون گذشته پوشش هزينه هاي عمومي است, ولي دولت, به پيروي از خواست مردم هر چهبيشتر از آن براي دستيابي بههدفهاي اقتصادي, اجتماعي, فرهنگي و … بهره مي گيرد.
فعاليت هاي مالي دولت و ديگر سازمانهاي عمومي از ميانه سده نوزده ميلادي موضوعبررسي هاي منظمي بوده است. در اين دوران نويسندگاني كه در اين زمينه به بررسيپرداخته اند تنها اهنديشه اي مالي داشتند و وسيله هايي را بررسي مي كردند كه دولتبا آنها منابع لازم را براي پوشش هزينه هاي عمومي فراهم آورد و آن هزينه ها را ميانهمه شهروندان تقسيم كند. همچنين نظريه مالي كهن در اساس به قاعده هاي حقوق اداري يااساسي توجه داشت كه فعاليت هاي مالي گوناگون دولت مي بايست از آنها پيروي كند. هدفاين قاعده ها آسان كردن نظارت قانونگذار بر فعاليت هاي دولت بود. كوشش متخصصاناينامكان را پديد آورد تا نظريه اي كلي كه به طور كامل با نيازهاي دولت ليبرالمنطبق بود پايه گذاري شود.
رويدادي اساسي كه در جريان چهل سال گذشته مفهومهايمالي را دگرگون ساخت مداخله فزاينده دولت و سپس سازمانهاي عمومي ديگر در قلمرواقتصادي و اجتماعي بوده است. بودجه دولت كه تا اين زمان يك برنامه ساد عملي درزمينه مالي بود مهمترين ابزار اجراي سياست اقتصادي دولت شده است. بودجه يك سنداقتصادي است. اما بودجه همچنان سندي سياسي و به ويژه حقوقي نيز باقي مانده است. تنشدايمي بين هدف اقتصادي و آيين هاي مالي مشخص كننده ماليه عمومي است كه در دولتهايامروزي پيرو اصل قانون بودن است و به الزام حققوي باقي مي ماند.
1. نقش تازهماليه عمومي
در سده نوزده دولت تنها به فعاليت هاي اداري, انتظامي, قضايي, ديپلماسي و مانند آن مي پرداخت و در قلمرو اقتصادي وارد نمي شد و باز هم كمتر درقلمرو اجتماعي دخالت مي كرد.ليبراليسم كه انديشه رايج زمان بود اقدام اقتصادي قدرتعمومي را به دليل ناكارآيي, بي چون و چرا محكوم و محدود شدن فعاليت هاي دولتي را بهپاسداري از نظم توجيه مي كرد. از اين روست كه نام دولت ژاندارم يا نگهبان به دولتليبرال داده شده است. بودجه سالانه دولت كه مبلغ آن به دليل اختيارهاي اندكي كهبراي قدرت عمومي شناخته شده ناچيز بود مي توانست در گردش اقتصاد بي ثار تلقي شود. نرخ كوچك ماليتها به هيچ روي نمي توانست مزاحم فعاليت اشخاص خصوصي باشد. بخش بزرگهزينه هاي عمومي ازمزد و حقوق تشكيل مي شد و ايجاد ثروت نمي كرد.
پس از 1920, زير فشار اوضاع و احوال و نه با اراده اي خواسته شده, دخالت دولت در زمينه اقتصاديآغاز شد. از ميان بردن آثار جنگ, پرداخت مقرريها و هزينه هاي بازسازي, پيكار عليهبحران بزرگ اقتصادي از سال 1931, سازمان دادن اقتصاد جنگ از سال 1939, نوسازي وصنعتي كردن كشور با برنامه هاي توسعه پس از آزادي, همه دلايلي است كه سلطه فزايندهدولت را در زمينه اقتصادي بيان مي كند. هم اكنون هزينه هاي دولت به تقريب يك پنجمتوليد ناخالص داخلي است. (21% توليد ناخالص داخلي در 1976 و اين رقم از آن پس كمتغيير كرده است) بايد افزود كه پاره اي انديشه هاي نو ايفاي وظيفه سازمانهاي عموميرا در زمينه هاي اقتصادي و اجتماعي توجيه مي كند. همه اقدامها در جهت پيكار عليهفقر و پيش آمدهاي ناگوار زندگي و نابرابريهاي اجتماعي مشروع تلقي مي شود و خواستافكار عمومي است. به همين سان توسعه پيوسته اقتصاد به عنوان حق طبيعي بيش از پيشخواست انبوه مردم شده است. همه دولتها مي كوشند تا با مديريت هر چه فشرده تر اقتصادبه آن دست يابند.
چون دولت اكراه دارد كه توسعه اقتصادي را با برنامه ريزيآمرانه و اجباري راهنمايي كند, در نهايت به وسيله بودجه به مداخله مي پردازد. هزينهها و درآمدهاي عمومي شيوه هاي عمل اختياري است كه به دولت امكان مي دهد تا باپيشنهاد امتيازهاي مالي كارگزاران اقتصادي را به اقدام در جهت هدفهاي تعيينشده دولتتشويق كند.
از اين رو هزينه هاي عمومي به گونه اي بسيار ديدني متحول شده است. در كنار هزينه هايي كه به منظور انجام كار سازمانهاي اداري مانند پرداخت حقوق بهكارمندان بود و بخش اصلي هزينه هاي عمومي را تا جنگ جهاني اول تشكيل مي داد, هزينههاي سرمايه اي به منظور سرمايه گذاري در اموالي كه مي تواند افزايش توليد ملي را درپي هزينه هاي انتقالي مانند كمك هاي اجتماعي, هزينه هاي دانشجويي, يارانه بهكالاهاي مورد نياز اوليه, مستمري به معلولان جنگي, كمك به كم درآمدها و كساني كه ازنظر اقتصادي ضعيف اند و غيره, كه راهي براي توزيع مجدد درآمد ملي بين قشرهاي مختلفاجتماعي است, پديد آمده است.
ماليات هم كه هميشه با هدف پوشش هزينه هاي عموميبود وسيله اثرگذاري بر توليد و مصرف ثروت شده است. دولت مي تواند با معافيت يا وضعمالياتهاي سنگين پاره اي از فعاليت هاي اقتصادي را تشويق كرده يا باز دارد. مداخلهبا ماليات بسيار گسترش يافته است و امروز در بيشتر زمينه ها ديده مي شود. با اينهمه, عيب اصلي مداخله با ماليات كاهش درآمدهاي مورد انتظار خزانه براي پوشش هزينهها و افزون بر اين, بيش از اندازه پيچيده كردن قوانين مالياتي است. در واكنش عليهمداخله گري فراگير مالياتي تصميم هاي قانوني, مالياتهاي خنثي يا بي اثر اقتصاديمانند ماليات بر ارزش افزوده را به گونه ارادي انتخاب و دوباره برقرار كرده اند.
كسر بودجه, كه مدتها نفي شده بود, مانند وسيله عملي دولت بر موقعيت واوضاع واحوال اقتصادي به كار گرفته مي شود. درگذشته, تعادل دقيق هزينه ها و درآمدهاي عمومينشانه مديريت مالي خوب پنداشته مي شد. با اين همه, اقتصاددانان خاطر نشان كرده اندكه هنگامي كه فعاليت اقتصادي در حال ركود است, اگر كسر بودجه با ايجاد پول پرداختشود, قدرت خريد مردم را افزايش مي دهد و افزايش مصرفي كه از آن نتيجه مي شود محركاز سرگيري فعاليت بازرگاني و سپس صنعتي خواهد بود. افزايش مصرف امكان افزايش وصولمالياتها را فراهم مي كند و كسر بودجه خواسته شده اوليه را با تاخير جبران مي كند. پس تعادل وجود دارد, اما به جاي اين كه ايستا باشد در دوره اي برقرار مي شود. اثريكه تعادل بودجه بر موقعيت و اوضاع و احوال اقتصادي دارد عمق همبستگي موجود ميانفعاليت هاي مالي و زندگي اقتصادي دولت را نشان مي دهد.
2. آئين هاي مالي
1. تهيه بودجه دولت. هر سال زندگي مالي دولت در سند مهمي خلاصه شده كه بودجه يا قانونمالي ناميده مي شود. بودجه مي تواند مانند سندي تعريف شود كه براي هر سال كل منابعو هزينه هاي دولت را پيش بيني و تجويز مي كند.(1)
الف. سند پيش بيني. چون سالمالي در فرانسه منطبق با سال ميلادي است, مطابق قانون اساسي دولت موظف است درماههاي پيش از آغاز سال مالي, لايحه اي تهيه و مبلغ درآمدها و هزينه هاي دولت رابراي سال آينده معين كند, پس لايحه بودجه سند پيش بيني است. گذشته ازاين, از پيش بهدشواري مي توان ارزيابي كرد كه هزينه هاي عمومي چه خواهد بود يا از مالياتهاي موجودچه به دست خواهد آمد. وزارت دارايي شيوه هايي تنظيم كرده است كه به آن امكان مي دهدتا به ياري وزارتخانه هاي ديگر به هدفهاي خواسته شده دست يابد.
اما تهيه سندبودجه با درنظر گرفتن گسترده ملاحظات اقتصادي انجام مي گيرد. بودجه دولت وسيلههدايت فعاليت هاي اقتصادي است. رقم آن مهم و معرف 21% توليد ناخالص داخلي در سال1976 است, با درج هزينه هاي تجهيزات بر موقعيت و اوضاع و احوال اقتصادي اثر ميگذارد؛ همچنين با اطلاعات داده شده درباره همه عمليات اقتصادي كه در جريان سالاقتصادي آينده جميع كارگزاران اقتصادي انجام خواهند داد و در حدولهاي حسابداري مليبه صورت اعداد ترسيم مي شود, تهيه لايحه بودجه روشن مي شود. همچنين بي در نظر گرفتندستورهاي برنامه كه آهنگ رشد اقتصادي فرانسه را براي چندين سال تنظيم مي كند, لايحهبودجه نم يتواند تهيه شود. هم اكنون هزينه هاي سرمايه گذاري در برنامه هاي پياپي درحال اجرا در هر لايحه بودجه در بين هزينه ها قيد مي شود.
ب. سند اجازه. دولتبايد لايحه بودجه را تسليم مجالس قانونگذاري كند كه پس از بررسي, آن را تصويب ميكند. اين اجازه قانونگذار است كه به اداره هاي دولتي امكان اجراي بودجه را مي دهد. بودجه تصميمي است كه همه ماموران دولتي, چه در هنگامي كه مالياتها را دريافت و چهدر هنگامي كه اقدام به هزينه هاي عمومي مي كنند, بايد محترم شمارند. ماده 34 قانوناساسي مصوب چهارم اكتبر 1958 به مجالس قانونگذاري اختيار چگونگي تعيين منابع وهزينه هاي دولت را مي دهد. به اين ترتيب, اصل صلاحيت قانونگذار در تصويب قانونبودجه حفظ شده, ولي قانون اساسي 1958 و قانون مصرح قانون اساسي مصوب دوم ژانويه1959 به گونه اي چشمگير اختيارهاي مجالس قانونگذاري را به هنگام بحث در اين زمينهمحدود كرده است.
نمايندگان مجالس قانونگذاري ابتكار بحث و تغيير در مورد بودجهرا از دست مي دهند, زيرا اصلاحيه ها يا پيشنهادهايشان هنگامي كه نتيجه پذيرش آنهاكاهش درآمدهاي عمومي يا ايجاد يا افزايش هزينه هاي عمومي باشد ( بر طبق دستور ماده40 قانون اساسي) پذيرفتني نيست.
بحث و مذاكره درباره لايحه بودجه ديگر فصل بهفصل, يعني درباره بخش هاي به نسبت كوچك اعتبارات, نيست. نمايندگان بايد نخست دربارهتعادل كل درآمدها و هزينه ها راي بدهند (قسمت اول لايحه), سپس به كل هزينه ها( قسمتدوم لايحه) يك جا راي دهند.
مدت بحث و مذاكره درباره بودجه به نسبت كوتاه است. لايحه بودجه بايد در نخستين سه شنبه ماه اكتبر هر سال و پيش از سال اجراي بودجهتسليم مجالس قانونگذاري شود. مجالس قانونگذاري بايد ظرف هفتاد روز پس از تسليملايحه بودجه درباره آن تصميم بگيرند. در غير اين صورت دولت به لايحه بودجه اعتبارقانون مي دهد و آن را به اجرا در مي آورد.(2)
قانون اساسي با محدود كردنمذاكرات مربوط به بودجه بخش بزرگي از اختيارهاي مجالس قانونگذاري را در اين موردكاسته است؛ مجالسي كه به زحمت يك هزارم از همه اعتبارات خواسته شده را تغيير ميدهند.
2. اجراي بودجه دولت. در زمينه حقوقي اجراي قوانين مالي به دو گروه ازماموران عمومي متمايز از هم , دستور دهندگان پرداخت و ذيحسابها, سپرده شده است. درزمينه مالي خزانه عمومي مي كوشد آهنگ اجراي بودجه و تحول فعاليت اقتصادي را متوازنكند.
الف. قاعده جدايي دستوردهندگان پرداخت و ذيحساب. اجراي عمليات دريافتها وهزينه هاي عمومي شامل دو مرحله اساسي در سازمان مالي فرانسه است. يك مرحله اداري كهدر جريان آن تصميم گيري درباره دريافتها و خرجها مي شود؛ يك مرحله حسابداري كه درجريان آن پرداخت هزينه يا وصول درآمدها انجام مي يرد. اين دو مرحله كه در اساسمتفاوت است به دو گروه از ماموران انجام مي گيرد. اين مرحله كه در اساس متفاوت استبه دو گروه از ماموران عمومي مستقل از هم, دستوردهندگان پرداخت و ذيحساب ها, سپردهشده است. در مورد هزينه ها دستوردهندگان پرداخت مستخدماني اند كه به آنها قدرتتصميم گيري مالي داده شده است. وزير رئيس بخش وزارتي دستور دهنده كل پرداخت است. وزير مي تواند اختيارهايش را به دستور دهندگان پرداخت ثانوي وابسته به خود, به ويژهبه استاندار هر استنان, تفويض كند. ذيحسابها نيز مستخدماني اند كه اين صلاحيتبرايشان شناخته شده, ولي بر عكس دستوردهندگان پرداخت وابسته به وزارت دارايي اند. نمايندگي خزانه ذيحساب را در سطح استان و عامل ذيحساب را در سطح بخش در بر مي گيرد. تحقق عمليات هزينه اي عمومي امكان درك چگونگي جدايي كار ميان دستور دهندگان پرداختو ذيحسابها را ميدهد. تشريفاتي كه امكان انجام هزينه اي را ميدهد داراي چهار مرحلهپياپي است: تعهد كه تصميم خرج است, تسجيل كه محاسبه و تعيين دقيق مبلغي است كه بايدپرداخت شود, حواله كه دادن سن نوشته به طلبكار براي وصول و در پايان پرداخت است. سهمرحله نخستين تشريفات را دستور دهندگان پرداخت انجام مي دهند؛ چهارمين مرحله بهذيحسابها سپرده شده است.
در زمينه دريافت مالياتها, وظيفه دستور دهنده پرداختبه اداره هاي ماليات كشور محول شده است, حسابداران بيشتر ( به ويژه ماموران وصول) حسابداران خزانه اند.
ب. خزانه عمومي . خزانه عمومي مي تواند همه اداره هايداراي دولت تعريف شود كه عهده دار متمركز كردن همه موجوديهاي فراهم آمده از منابععمومي د رصندوق واحد و كاستن همه خرجهاي عمومي از ان است . بدين سان خزانه عمومياجراي مالي اسناد محاسباتي را كه بودجه دولت است انجام مي دهد. خزانه عمومي صندوقواحدي را اداره مي كند كه همه حسابداران پولها را در آن وارد يا از ان خارج ميكنند. اما وارد كردن پول در صندوق يا خارج كردن پول از ان در سطح تمام كشور و بهگونه متفرق انجام مي گيرد. دريافتها ددر همان محل به دست نمي آيد كه هزينه ها تحققمي پذيرد. پس بايد پولها را به تناسب نياز بين ذيحسابها توزيع كرد. علاوه بر اين, فاصله زماني بين خرجها و دريافتي ها وجود دارد. در آغاز سال خزانه بيش از آن چه كهبه دست مي آورد خرج مي كند. خزانه بايد در انتظار دريافت بيشتر, كه در پايان سالمعلومات مي وشد, از بانكها يا از افراد قرض كند. سرانجام هنگامي كه بودجه متعادلنيست, خزانه مجبور است منابع بيشتري با قرشهاي كوتاه و ميان مدت تهيه كند.
غيراز اجراي مقررات بودجه, خزانه عمومي نقش بانكدار اقتصاد را ايفا مي كند. چهل است كهخزانه به بنگاههاي عمومي و خصوصي پيش پرداخت مي كند و وام مي دهد. بنگاهها به گونهمستقيم نمي توانند براي سرمايه گذاري هاي مولد خود تامين مالي كنند. خزانه عموميمامور شده است تا به ياري منابع ويژه خود براي آنها امكان مالي فراهم كند. با اينهمه از سال 1963 از وظيفه بانكداري خزانه بسيار كاسته شده است. در پايان بايدخاطرنشان كرد ك خزانه با شركت در تنظيم سياست اعتبار اعطايي بهوسيله بانكها ومراقبت از بازار سرمايه هاي دراز مدت بر فعاليت هاي مالي ملي نظارت مي كند.
3. نظارت بر اجراي بودجه دولت. قانون مالي عالي ترين سن اجازه بوده و لازم است كهمقررات ان در ضمن اجرا رعايت شود. هدف نظارت بر بودجه بررسي اجراي درست تصميم بودجهو در صورت عدم تطابق پيگرد و مجازات ماموران خاطي است.
چندين گونه نظارت ميتوان تشخيص داد كه به تدريج از سده نوزده ايجاد شده است. براساس سنت نظارتي قضاييبر حساب ذيحسابها وجود دارد. اين نظارت را دادگاهي اعمال مي كند. كه ديوان محاسباتناميده مي شود. اين نظارت به صورت راي درباره حسابهاي ذيحسابها انجام مي گيرد. ازسال 1935 ديوان محاسبات بررسي هاي خود را به دستور دهندگان پرداخت تسري داده است. اما اين بررسي ها شكل قضايي ندارد و به صدور راي منتهي نمي شوند؛ ديوان به آگاهكردن دولت و مجلس قانونگذاري و يا حتي افكار عمومي از تخلفاتي كه مشاهده كرده بسندهمي كند و تصميم گيري درباره مجازات لازم را به اين مقامها وا مي گذارد. شناخته شدهترين شيوه آگاهي دادن ديوان محاسبات گزارش علني است كه در ماده ژوئن هر سال درروزنامه رسمي منتشر مي شود.
قانون 2_ 3_ 1982 با ايجاد دادگاههاي منطقه ايمحاسبات اين گونه نظارت رانا متمركز كرده است. اين دادگاههاي بين استاني ( جايگزينقيومت استان) مامور نظارت بر بودجه سازمانهاي محلي شده اند. همچنين اين دادگاههاعهده دارد قضاوت در مرحله اول در حسابهاي سازمانها و موسسه هاي وابسته به آنها, باپژوهش خواهي احتمالي در برابر ديوان محاسبات شده اند. همانند ديوان محاسبات, ايننظارت قضايي اداره را هم در بر مي گيرد.
همچنين ازميانه سده نوزده نظارتقانونگذار به هنگام و پس از اجراي بودجه سال هست؛ به ويژه نظارت پاياني و قطعيبودجه با راي به قانون تفريغ بودجه تحقق مي يابد كه به قانونگذار امكان عنوان كردنملاحظاتي را مي دهد. اما اين نظارت به دليلي اهميت كمي كه نمايندگان مجالسقانونگذاري به آن داده اند منتهي به شكست شده است.
در پايان, نظارتي كه بهنادرت اداري ناميده شده گسترش يافته است. به عنوان نمونه, بازرسي كل دارايي, وزيردارايي يا وزير ديگر را از تخلفاتي كه ضمن نظارت بر ذيحسابها و مديران به استثنايوزيران دستور دهنده پرداخت مشاهده كرده آگاه مي كند. همچنين نمايندگان وزير داراييدر وزارتخانه هاي ديگر كه حضورشان از سال 1922 آغاز شده بر قانوني بودن تعهداتهزينه ها, همچنان كه بر حواله هاي وزيران دستور دهنده پرداخت, قبل از قطعي شدننظارت مي كنند. اين نظارت اداري به صورت قابل توجهي موثر بوده است. با اين همه ايننظارت در جريان تصميم گيري يك عامل كاغذ بازي اداري وارد مي كند كه به هيچ روي كاراداره را آسان نمي كند و به درستي با اراده منظم كردن خدمات عمومي بي ارتباط است.
3. به سوي جامعه شناسي مالي؟
نقش تازه اي كه ماليه عمومي در زمينه اقتصادايفا كرده, تاكيدي كه بر روابط بين اقتصاد و بودجه, اقتصاد و مالياتها و مانند آنشده نتيجه اي داشته كه دست كم گرفتن جنبه هاي حقوقي و سياسي مسائل مالي است. اقتصادمالي مهمترين بخش نظريه امروزي ماليه عمومي شده است. ممكن نيست بررسي هاي مالي تنهابه جنبه اقتصادي آن محدود شود. نخست بايد يادآور شد كه وظيفه اي كه از اين پس بهبودجه عمومي واگذار شده مسائل سياسي و حقوقي تازه اي مي آفريند كه نمي تواند ناديده گرفته شود. اهميتي كه اداره هاي مالي در تعيين سياست هاي مالي يا اقتصادي كسبكرده اند به ويژه بايد نشان داده شود. گذشته ازاين پديده هاي مالي از اعمال حاكميتاند كه دولت يا سازمانهاي عمومي با آنها صلاحيت اعمال زور را كه جنبه سياسي روشنيدارد به كار مي برند؛ عوامل اقتصادي كه تا كنون ممتاز بودند بايد در مفهومي گستردهتر از علم ماليه وارد شوند كه امكان دركي واقع بينانه تر از مسائل مورد بررسي راخواهد داد. در اينجا نيز ديدي جامعه شناسانه ناگزير به نظر مي رسد.
پي نوشت:
يادداشت ها
1. ماده 2 آئين نامه 2 ژانويه 1959.
2. بر طبقماده 47 قانون اساسي فارنسه مصوب 1958, در صورتي كه در ظرف هفتاد روز پس از تسليملايحه بودجه, قانونگذار درباره آن تصميم نگيرد, دولت مي تواند باosrdonuance به آناعتبار قانون دهد و آن را به اجرا گذارد. م.
استاديار دانشكده حقوق و علومسياسي دانشگاه تهران
بر گردان فصل سوم, صفحه 100 تا 111 از كتاب حقوق عمومي(Le Droit Public) تاليف آندره دو ميشل و پيرلالومير, (A. Demichel et p. Lalumiere) چاپ ششم , سال 1992.
سايت قوانين
دكتر حسينعلي (سالار) نصري
برچسب ها:حقوق مالي