مسئله سلسه مراتب قوانين در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران.چرا قانوني بر قانون ديگر برتر است؟
نوشته : دكتر عبدالحميد ابوالحمد
چرا قانوني بر قانون ديگر برتر است؟
مسئله سلسه مراتب قوانين امر مهمي است . در جهان امروز كمتر كشوري است كه نظام حقوقي اش ميان قوانين درجات برقرار نكرده باشد. وقتي سخن از سلسه مراتب قوانين است.بايد اين واقعيت را بپذيريم كه قوانين لازم الاجراي يك كشور داراي ارزش و اهميت برابر نيست و قوانين و مقرراتي هست كه به قوانين و مقررات ديگر برتري دارد لذا قوانين .و مقررات كم اهميت تر ، نبايد مغاير با قوانين برتر باشد.
ريشه و دليل برتري قانوني بر قانون ديگر چيست و چگونه مي توان آن را توجه كرد؟ برتري قانوني بر قانون ديگر در يك كشور مبناي سياسي دارد و توجيه آن را بايد در دات و ماهيت كشور –ملت جستجو كرد كه مهم ترين واقعيت سياسي جهان ما است. كشور – ملتها تحت تأثير عوامل گوناگون تاريخي و سياسي پيدا شده اند. شكل گرفته و انسجام يافته اند. در داخل مرزهاي مشخص كه اين كشور- ملت ها را از هم جدا مي سازد، حاكميت ملي مستقر است و اصول و اعتقادات و آرمان هايي مردمي را كه در درون اين قالب ها زندگي مي كنند براي زندگي مشترك دراز مدت به هم پيوند مي دهد. اين اصول اعتقادات مي تواند اعتقاد به دموكراسي ، سوسياليسم، ليبراليسم، دين و مذهب و يا تلفيقي از آنها باشد و قانون اساسي هر كشوري مهم ترين متن سياسي و حقوقي است كه اين اعتقادات واصول را رسماً بيان مي كند. از اين آرمان هاي كلي كه پايه وحدت ملي و نظام سياسي را تشكيل مي دهد ضوابط و قواعد ديگري منشعب مي شود كه براي اداره كشور لازم است . ولي اين ضوابط و قواعد فرعي نبايد متناقض يا آن اصول واعتقادات اصلي باشد. اين است ريشه برتري قانوني برقانون ديگر در يك نظام حقوقي كه در قالب يك نظام سياسي پيدا شده و شكل گرفته است.
تظاهر عملي حاكميت ملي ، دروجود نهادهاي سياسي، قضايي، اداري ، نظامي ،فرهنگي و اجتماعي و كاراي اين نهادها خلاصه مي شود. اين نهادها در سراسر كشور و گاهي بيرون از مزرهاي كشور فعاليت اين نهادها مثل همه فعاليتهاي ديگر زندگي سياسي و اجتماعي مبتني بر قواعد و ظوابطي است كه در اصطلاح حقوق اين قواعد و ضوابط را به طور عام قانون يا مقررات مي نامند. مرجعي كه به طور عادي امروز در دينا حق قانونگذاري دارد . قوه مقننه-مجلس يا مجالس قانون گذاري –است. در ايران هم چنين است ولي اين نهادها براي به تحقق رسانيدن وظايف شان در بسياري از موارد ناچارند تصميماتي بگيرند و يا ضوابطي وضع كنند. همچنين ممكن است كشور به صورت مسئولان مناطق خود مختار يا سرزمين هاي عضو كشور فدرال حق دارند براي امور خاص شان تصميماتي بگيرند و مقرراتي بگذارند. از اين جا هميشه اين احتمال هست كه مقررات و ضوابطي را كه مراجع و نهادهاي مختلف مي گذارند با هم متناقض باشد و يا اين كه با اصول كلي كه حاكميت ملي بدان مبتني است مغاير باشد ، در اين صورت تكليف چيست ؟ چگونه اين تناقض ها بايد بر طرف گردد؟ نظام جمهوري اسلامي در مورد بروز تناقض قوانين عادي با قانون اساسي از يك سو و آيين نامه ها با قوانين از سوي ديگر راه حل هايي به دست داده است كه بررسي آن موضوع مقاله حاضر است، ولي پيش از اين كه اين بحث را گسترش دهيم ، ياد آوري دو نكته لازم به نظر مي رسد. كه يك مورد مربوط به رابطه سلسه مراتب قوانين يا سلسله مراتب اداري است و مورد دوم راجع است به مسئله سلسله مراتب قوانين در قانون اساسي منسوخ و متمم آن.(1)
1-سلسه مراتب قوانين از جهاتي با سلسه مرابت اداري قابل مقايسه است ونويسنده اين مقاله در انتخاب موضوع مقاله ملهم از اصطلاح سلسله مراتب اداري بوده است.ولي بايد به خاطر بسپاريم كه با وحود قدمت اصطلاح سلسله مراتب اداري و جا افتادگي اين نهاد سياسي و اداري و بديهي بودن اين امر كه مقام بالاتر سياسي و اداري حق دستور دادن به مقام پايين تر سياسي واداري را دارد. سلسه مراتب اداري نتيجه وجود اصل سلسه مراتب قوانين است و نه بر عكس . يعني پس از اين كه ملت بر اساس حاكميت مطلقش اصل و يا اصولي را خط مشي و راهنماي زندگي سياسي و اجتماعي و كم و بيش دراز مدت قرار داد چگونگي اداره قوا و نهادهاي كشور را هم برطبق آن اصول پي ريزي مي كند و ضوابط انتخاب مسئول يا مسوولاتي را كه بايد در بالاي اين قوا و نهادها قرار گيرند مشخص مي سازد بنابراين مسوول و يا مسوولان بر اساس اصول پذيرفته شده و از طرف مردم براي اداره كشور انتخاب مي شوند و رياست قواي كشور را به عهده دارند . حق دارند كه به نوبه خود مسوولان ديگري را با رعايت ضوابط در سر كارها و مسووليت هاي ديگر بگمارند و به آنان دستور دهند. يعني به اين ترتيب مقام بالاتر در حدود قوانين و مقررات به مقام پايين تر فرمان مي دهد و او مكلف به اجراي آن است اين است اساس سلسله مراتب اداري ( ماده 54 قانون استخدام كشوري) . دليل ديگر برتري سلسله مراتب قوانين بر سلسله مرابت قوانين بر سلسله اداري در منشاء ايجاد اين دو سلسه مراتب است . ضوابط سلسله مرابت اداري را قوانين استخدامي تعيين مي كند كه به وسيله قوه مقننه يا مجلس، يعني قانون گذار عادي وضع مي شود. در حالي كه ضوابط سلسله مراتب قوانين و روابط قوا را قانون اساسي .يعني قانون گذار استثنايي مشخص مي سازد.
2-مسئله سلسله مراتب قوانين در گذشته . در قانون اساسي منسوخ و متمم آن مسئله سلسله مراتب قوانين به سكوت برگذار شده بود و در صودت بروز تعارض ميان قوانين راه حلي پيشنهاد نكرده بود. لذا حقوق دانان بر اساس اصول مسلم و شناخته شده حقوقي اغلب به اين نتيجه رسيده بودند كه با وجود سكوت قانون اساسي برتري قانون اساسي بر قوانين عادي مسلم است و قضات در موقع اجراي قوانين بهتر است از اجراي قانون عادي مغاير قانون اساسي خود داري كنند.(2) مسئله سلسله مراتب قوانين را حداقل مي توان در دو سطح بررسي كرد. 1-برتري قانون اساسي نسبت به قوانين عادي، 2-برتري قوانين عادي نسبت به آيين نامه ها، ولي پيش از ورود در اين بحث لازم است كه مفهوم خود قانون در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران شكافته و شناخته شود.
مفهوم قانون در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران.
مرجعي كه بايد از قانون تعريف كند معمولاً قانون اساسي است ولي ق. ا.ج.ا.ا بدون اين كه از قانون تعريفي به دست داده باشد منشاء نهايي قانون گذاري را در اصل دوم چنين اعلام كرده است: جمهوري اسلامي نظامي است برپايه ايمان به :1-خداي يكتا (لا اله الا الله)و اختصاص حاكميت و تشريع به او و لزوم تسليم در برابر او 2- وحي الهي و نقش بنيادي آن در بيان قوانين ..اعلام اينكه قوانين ريسته الهي دارد مانع نگرديد كه نويسندگان ق. ا. ج.ا.ا. يك فصل را كه شامل 38 اصل است ( اصول شصت و دوم تا نود و نهم) به قوه مقننه و طرز كار از اين قوه اختصاص دهند. با اين وصف هيچ جا نه در قانون اساسي و نه در ساير قوانين از خود قانون تعريف نشده است. لذا حقوق دانان از آن تعاريف گوناگون به دست داده اند .از آن جمله قانون عبارت از وضع مقررات عام ودامي است. از پيش بايد بپذيريم كه تعريف قانون ساده نيست ولي اشكال اين تعريف اين است كه هر نوع مقرراتي اعم از آيين نامه، تصويب نامه، اساسنامه و لايحه قانوني را نيز در بر مي گيرد. زيرا آيين نامه ها و لوايح قانوني هم جنبه عام و دايمي دارند و استثنائاً اين شرط ها را ندارند و اين استثنائات در مورد قانون هم صادق است. با توجه به اين ايراد مي توان گفت كه صفت مشخصه قانون به مفهوم خاص كلمه در تشريفاتي بودن آن است . يعني قانون به مقررات لازم الاجرايي گفته مي شود كه نام آن قانون است . نه آيين نامه و تصويب نامه يا لايحه قانوني، و تنها مجلس حق دارد كه مقرراتي را با اين نام وضع كند و ساير مقاماتي كه حق دارند مقررات وضع كنند. حق ندارند قانون وضع كنند. چنان كه اصل هفتاد و يكم ق.ا. ج. ا.ا. اعلام مي دارد. مجلس شوراي ملي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي ميتواند قانون وضع كند . قانون در اين اصل هر نوع مقرراتي را در بر مي گيرد. يعني مجلس حق دارد آيين نامه تصويب نامه، اساسنامه و لايحه قانوني هم وضع كند . در حالي كه ساير مقامات قانوني گذاري به معناي عام كلمه مثل هيات وزيران ،يا هريك از وزيران و يا شوراها فقط حق دارند كه آيين نامه و يا تصويب نامه وضع كنند و حق وضع قانون را ندارند . همچنين وقتي كه در اصول يك صد و بيست وششم و يك صد وسي و هشتم ق. ا. ج. ا. ا. مي خوانيم كه تصويب نامه و آيين نامه هاي دولت و يا وزيران نبايد مخالف قوانين باشد. منظور از قوانين در اني جا قانون اساسي و قوانيني است كه قوه مقننه يا مجلس تصويب كرده است پس مي توان استنساخ كرد كه فرق ميان قانون وساير مقررات لازم الاجرا در تشريفاتي بودن و در مرجع وضع آن است.يعني قانون به مفهوم خاص يا تشريفات ويژه به وسيله مجلس وضع مي شود . در حالي كه قانون به مفهوم عام عبارت است از : هر قاعده و دستوري است كه با تشريفات خاص از طرف مقاماتي وضع مي شود كه در موقع وضع آن قاعده يا ستور داراي صلاحيت قانون گذاري اند. با اين ديد در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران هم تصميماتي كه از سوي مجلس يا مستقيماً از طرف مردم يا ساير مقاماتي كه صلاحيت قانون گذاري(3) دارند گرفته مي شود. بعد از امضاء رئيس جمهوري و انتشار جنبه قانوني خواهد داشت. درمورد
حق قانون گذاري مجلس كمي دورتر بحث شده است. در مورد حق مستقيم قانون گذاري به وسيله مردم . اصول ششم و پنجاه و هفتم ق. ا. ج. ا. ا. به روشني آن را پذيرفته است. ولي چون عملاً ممكن نيست كه در هر موردي و براي هر مسئله اي به مردم و آراء آنان مراجعه شود لذا ملت اين اختيار قانون گذاري را براي مدت محدودي به نمايندگان منتخب خود واگذار مي كند كه به نام مجلس يا قوه مققنه اين حق را اعمال مي كند. مراجعه به آراء عمومي يا همه پرسي به عنوان يك مرجع قانون گذاري در كشور ما بي سابقه نيست . پاره اي از قوانين به اين ترتيب به تصويب رسيده است مثال انحلال محلس يا مراجعه به همه پرسي در زمان نخست وزيري دكتر محمد مصدق در تير 1332 از موارد معروف و قديمي در اين زمينه است. اصل پنجاه و نهم ق. ا. ج. ا. ا. به صراحت و دقيقاً همه پرسي را از مراجع قانون گذاري شناخته است بدين شرح . در مسائل بسيارمهم اقتصادي ،سياسي ، اجتماعي و فرهنگي ممكن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسي و مراجعه مستقيم به آراء مردم صورت گيرد. درخواست مراجعه به آراء عمومي بايد به تصويب دو سوم مجموع نمايندگان برسد. استقرار جمهوري اسلامي ايران كه در دهم و يازدهم فروردين 1359 با همه پرسي رسميت يافت از مثال هاي نامدار مربوط به مراجعه به آراء عمومي است.
براي مقاماتي كه مي توانند قانون وضع كنند اصولاً دو نكته مهم در دوره قانون گذاري كه مربوط به ماهيت قانون گذاري است . قابل پيش بيني است . اولاً براي زمان فترت .زمان فترت اصطلاحاً به مرحله اي گفته مي شود كه مجلس منحل شده است . و يا دوره قانون گذاري پايان يافته است. و مدت كم و بيش طولاني سپري شده است بدون اينكه قوه مقننه جديدي تشكيل شده است. دراين جا اين پرسش پيش مي آيد كه آيا قوه مجريه در اين دوره حق قانون گذاري را دارد؟ استاد كريم سنجابي به اين پرسش در كتاب حقوق اداري اش چنين پاسخ داده است: قوه مجريه در هيچ حال حق وضع قانون و اتخاذ تصميم درباره اموري كه به موجب قانون اساسي در صلاحيت خاص قوه مقننه است ندارد بخصوص كه در زمان فترت قوه كه نظارت بر اعمال آن بنمايد وجود ندارد ولي ميدانيم كه در گذشته به ويژه در سال هاي 1325 و 1326 شمسي در زمان فترت دولت وقت براي اداره كشور به وضع مقررات اقدم كرده بود. مثال مهم ديگر در دوران فترت مربوط به دوره انقلاب جمهوري اسلامي ايران است. اين دوره دقيقاً از 22 بهمن 1357 با سرنگوني نظام شاهنشاهي آغاز مي شود و تا استقرار كامل نهادهاي جمهوري اسلامي ايران يعني افتتاح مجلس در تاريخ هفتم خرداد 1359 و تشكيل دولت در تاريخ نوزدهم شهريور 1359 ادامه داشت. اين دوره به دوره دولت موقت انقلابي و دوره دولت موقت جمهوري اسلامي و مرحله فعلي جمهوري اسلامي ايران تقسيم ميشود. در تمام اين مدت لازم بود كه براي اداره كشور تصميماتي گرفته شود . اين تصميمات يا به صورت تصويب نامه بوده است كه به وسيله هيات وزيران دولت موقت انقلابي و دولت موقت جمهوري اسلامي تصويب شده است و يا به صورت لوايح قانوني بوده است كه از طرف شوراي انقلاب و شوراي انقلاب جمهوري اسلامي ايران (6) وضع شده است همه اين مصوبات در ضميمه روزنامه رسمي كشور ايران كه سپس تغيير نام ميدهد و ضميمه روزنامه رسمي جمهوري اسلامي (7)مي شود منتشر شده است. دوران فترت مسائل پيچيده اي ايجاد مي كند زيرا فترت ممكن است بر رغم تمايلات قوه مجريه و مسولان ادازه كشور به علت انقلاب جنگ و نظاير آن پيش آمده باشد . در اين صورت امور كشور بايد حل و فصل شود و نيز ممكن است نيازها ومسائل تازه اي پيش آيد كه قوانين موجود نتواند جوابگوي اين احتياجات باشد. در چنين شرايطي طبيعي است كه قوه مجريه بتواند قاعده و مقررايت وضع كند تا گردش كارها بر پايه ضوابط باشد و از خودكامگي ها پرهيز شود. ولي قوه مجريه پس از پايان دوره فترت و بازگشت به وضع عادي بايد مصوباتش را به قوه مقننه تقديم كند تا قوه مقننه آن را تنفيذ و يا لغو كند و اگر بر اساس ضوابط قانون گذاري سنتي در ايران و جهان استدلال كنيم همه مصوبات دوره موقت انقلاب هم بايد به تصويب قوه مقننه برسد . حال اگر اين ضوابط سنتي را در نظر نگيريم و بگوييم انقلاب الگو ندارد و از ضوابط ويژه پيروي مي كند.اين مصوبات براي تنفيذ يا لغو به مجلس تقديم نخواهد شد و به همين صورت لازم الاجرا خواهد بود . فقط ياد آوري مي شودكه ق. ا. ج.ا.ا. در اين باره ساكت است . دوم مسئله تفويض اختيارات است و به موردي گفته مي شود كه قوه مقننه اختيار قانون گذاري را به طور عام يا خاص و در هر حال براي مدت محدود به هيات دولت به نخست وزير و يا به يكي از وزيران واگذار مي كند. پرسشي كه به ذهن مي رسد دانستن اين است كه آيا تفويض اختيارات قانوني است؟ يا غير قانوني؟ به بيان ديگر همان طور كه در حقوق خصوصي وكالت در توكيل مجاز است آيا در حقوق عمومي هم مي توانيم اين اصل را بپذيريم ؟ برخي از حقوقدانان بر عكس آن را بلا مانع دانسته و استدلال مي كنند، كه ملت نمايندگاني را براي حفظ مصالح كشور به مجلس فرستاده است كه حافظ منافع اش باشد و اگر نمايندگان تصميم به تفويض اختيارات قانون گذاري بگيرند بايد اصل را بر اين گذاشت كه براي رعايت و حفظ منافع عمومي بوده است. در گذشته مثال هايي از تفويض اختيارات داريم. (8) اگر مثال هايي از تفويض اختيارات در گذشته هست براي آينده دستور اصل 76 ق.ا.ج.ا.ا. بايد ملاك عمل قرارگيرد كه تفويض اختيار وضع قوانين را به شخص يا هيات منع كرده است و فقط اجازه داده است كه در موارد ضروري مجلس اختيار وضع پاره اي از قوانين را به يكي از كميسيون هاي داخلي خود تفويض كند و در اين صورت قانون جنبه آزمايشي خواهد داشت و بعد از گذشتن مدتي كه مجلس تعيين خواهد كرد بايد به تصويب نهايي مجلس برسد.
نكته قابل يادآوري در مورد تهيه قوانين اين است كه قوانين پيش از آنكه به صورت قانون در آيد يا لايحه قانوني است و يا طرح بر طبق اصل 74ق.ا.ج.ا.ا. لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران و طرح ها با امضاء حداقل پانزده نماينده قابل طرح در مجلس خواهد بود. در مورد قانون بايد به نكته ديگري هم اشاره كنيم كه مربوط به عهد نامه ها است . همان طور كه ماه 9 قانون مدني اعلام داشته است. مقررات عهودي كه بر طبق قانون اساسي بين دولت ايران وساير دول منعقد شده باشد . در حكم قانون است و اصل 77 ق.ا.ج.ا.ا مي گويد،عهد نامه ها ومقاله نامه ها ، قرار دادها و موافقت نامه ها ي بين المللي بايد به تصويب شوراي ملي برسد برطبق اصل 125 ق.ا.ج.ا.ا. عهد نامه و قرار دادهاي بين المللي بايد به امضاء رييس جمهور برسد و ميان عهدنامه هاي سري و غير سري تفاوت وجود ندارد.
برتري قانون اساسي نسبت به قوانين عادي
بر خلاف قانون اساسي منسوخ كه درباره اختلاف ميان قانون اساسي با قانون عادي ساكت بود. قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به صراحت و بدون ايهام برتري قانون اساسي را نسبت به قانون عادي اعلام داشته است . يعني فرق قانون اساسي باقوانين عادي تنها از اختلاف ميان مراجع ناشي نمي شود. بلكه اختلاف ميان آن دو. اختلاف ماهوي و كيفي است . چنان كه در اصل 72 ق. ا.ج.ا.ا. آمده است، مجلس شواري ملي نمي توند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور با قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل 96 آمده و بر عهده شوراي نگهبان است.قانون اساسي اصولاً در همه كشورها داراي موقعيت خاصي است و مرجعي كه قانون اساسي را وضع مي كند . مرجع قانون گذاري عادي نيست و جزء قواي سه گانه كه در خود قانون اساسي پيش بيني شده است . نيست ق. ا. ج. ا.ا. هم داراي چنين موقعيتي است چنان كه در قمست دوم اصل 175 اصل تنظيم گرديده و با اكثريت دو سوم مجموع نمايندگان مجلس بررسي نهايي قانون اساسي به تصويب رسيده است در تاريخ 24 آبان ماه 1358 هجري شمسي مطابق با 24 ذي الحجه 1399 هجري قمري به تصويب شوراي انقلاب رسيد و از طرف مردم و رسانه هاي گروهي به مجلس خبرگان مشهور شده بود. به اين دليل ساده كه اصطلاح خبرگان در اصول 107و 108 ق.ا.ج.ا.ا. به كار رفته است . كه وظيفه دارد رهبر يا گروه رهبري را براي انتخاب به مردم معرفي كند.
برتري قانون اساسي نسبت به قوانين عادي تنها در مرجع وضع آن نيست بلكه در اصل 172 اين قانون به روشني اعلام شده است . مجلس شوراي ملي نمي تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد . تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل 96 آمده بر عهده شواري نگهبان است . و اصل 96 تصريح مي كند . تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي ملي با احكام اسلام يا اكثريت فقهاي شوراي نگهبان وش تشخيص عدم تعارض آنها با قانون اساسي بر عهده اكثريت همه اعضاي شوراي نگهبان است. يعني بر حسب اين كه مسئله مرود بحث چيست دو نوع اكثريت و در واقع دو نوع راي گيري در شوراي نگهبان وجود دارد و قانون اساسي از نظر عدم مغايرت قوانين عادي با آنها است تركيب شورا را بيان مي دارد. در اين مورد شورا از دوازده عضو تشكيل مي شود كه شش نفر بايد از فقهاي عادل و آگاه به مقتضات زمان و مسائل روز باشند و از طرف رهبريا شوراي رهبري انتخاب مي شوند و شش نفر بايد از حقوقدانان مسلمان باشند كه شوراي عالي قضايي به مجلس معرفي كند و با راي مجلس انتخاب مي شوند . ولي اين اصل مشخص نمي كند كه شوراي عالي قضائي چند نفر را بايد معرفي و پيشنهاد كند تا مجلس از ميان آنان شش نفر انتخاب كند(9) اعضا شوراي نگهبان براي مدت شش سال انتخاب مي شوند ولي در نخستين دوره پس از سه سال نيمي از اعضا هر يك از دو گروه به قيد قرعه عوض مي شوند. شوراي نگهبان در واقع مكمل مجلس است يعين بدون شوراي نگهبان مجلس شواري ملي اعتبار قانوني ندارد ( اصل 93ق. ج. ا. ا.) . مجلس بايد همه مصوباتش را براي مطابقه كردن با اصول قانون اساسي براي شوراي نگهبان بفرستد و شوراي نگهبان موظف است حداكثر طرف ده روز نظرش را اعامل دارد. شوراي نگهبان در مدت ده روز پاسخ ندهد ويا تقاضاي تمديد نكند تقاضاي مهلت كند. اگر شوراي نگهبان در مواردي كه لازم بداند مي تواند ده روز ديگر از مجلس تقاضاي مهلت كند اگر شوراي نگهبان در مدت ده روز پاسخ ندهد و يا تقاضاي تمديد نكند مصوبه مجلس به خودي خودقابل اجرا خواهد بود( اصل 94 و 95 ق.ا.ج.ا.ا) اعضاي شوراي نگهبان مي توانند براي تسريع در كار هنگام مذاكره درباره طرح ويا لوايح قانوني را مغاير با قانون اساسي تشخيص داد آن را براي تجددي نظر به مجلس باز مي گرداند.
ولي نه اصل 94 و نه اصول ديگر ق.ا.ج.ا.ا. اين فرض از كه ممكن است بار دوم هم مجلس مقل بار اول تصميم بگيرد پيش بيني نكرده است. تنها پاسخ قابل قبول كه مي توان به اين پرسش داد اين است كه تصميم نهايي با شواري نگهبان است وقوه مقننه فقط مي تواند قوانيني وضع كند كه مورد تأييد شواري نگهبان باشدو در غيراين صورت اين تصميم قدرت و اعتبار قانوني ندارد و نمي تواند قابل اجرا باشد زيرا اصل 123 ق.ا.ج.ا.ا. اعلام مي دارد. رئيس جمهور موظف است مصوبات مجلس يا نتيجه همه پرسي را پس از طي مراحل قانوني و ابلاغ به وي امضاء كند و براي اجراء در اختيار مسئولان بگذارد از اين اصل برتري شواري نگهبان نسبت به مجلس شواري ملي تقويت مي شود . به زبان ديگر رييس جمهور حق ندارد قانوني را كه به تأييد شوراي نگهبان نرسيده است امضا كند . زيرا مراحل قانوني وضع قانوني كامل نيست و پيش از طي مراحل قانوني نمي تواند آن را امضا كند.
اگر برتري قانون اساسي بر قوانين عادي در ق.ا.ج.ا.ا.از مسلمات و بديهيات است و شوراي نگهبات براي پاسداري اين امر تعيين شده است. در اين صورت چگونگي تجديد نظر در قانون اساسي مي بايست پيش بيني مي گديد. تا قانون اساسي هماهنگ يا تحول زمان گردد . در حالي كه ق.ا.ج.ا.ا. در اين باره ساكت است تنها اصل 98 اني قانون امكان تفسير قانون اساسي را پيش بيني كرده است و آن ار به عهده شوراي نگهبان گذاشته است به شرط آن كه با تصويب سه چهارم اعضا اين شوار باشد. شكي نيست كه تفسير قوانين كوششي است براي انطباق قانون اساسي با تحول زمان و بيرون آوردن آن از جنبه صرفاً محافظه كارانه، بدون اين كه از ياد ببريم كه تفسير هيچ وقت نمي تواند جاي تجديد نظر را بگيرد.
نكته مهم ديگري كه در باره برتري قانون اساسي بر قوانين عادي بايد آور شد مربوط به امكان بروز مغايرت و تعارضي است كه با تجديد نظر و يا با وضع قانون اساسي جديد تا قمستي با همه قوانيني كه در گذشته وضع دشه است پيش آيد اين وضعي است كه اكنون با استقرار جمهوري اسلامي ايران پيش آمده است. يعني ق.ا.ج.ا.ا. مصوب 24 آبان 1358 هجري شمسي يا بسياري از قوانين گذشته مغاير است در اين صورت بدين شك اين قوانين به خودي خد اعتبار قانوني اش را زا دست مي دهد و دادگاه ها نبايد چنين قوانيني را اجرا كنند و در هر حال اين وظيفه مجلس است كه به اين امر رسيدگي كند و براي اين كه ابهامي پيش نيايد قوانيني را كه مخالف قانون اساسي تشخيص مي دهد لغو كند. البته تعدادي از اين قوانين گذشته به وسيله شواري انقلاب لغو شده است.(10)
برتري قانون اساسي عادي نسبت به آيين نامه
قوانين ايران همان طور كه از قانون تعريف نكرده است . از آيين نامه هم تعريفي به دست نمي دهد. چنان كه پيش تر گفته شد آيين نامه در واقع قانون اساسي است و با آن فرقي ندارد زيرا در اغلب موارد مانند قانون جنبه آمرانه عام و غير شخصي دارد و مانند قانون ايجاد حق و تكليف مي كند. فرق عمده آيين نامه با قانون در مرجع وضع آن است يعني آيين نامه ها را معمولاً قوه مجريه وضع مي كند نه قوه مقننه و قوه مجريه حق وضع قانون اساسي را ندارد. در حالي كه قوه مقننه هر نوع مقرراتي اعم از قانون و آيين نامه وضع مي كند.
آيين نامه اصطلاح عامي است كه هر نوع مقررات لازم الاجرايي را غير از قانون و لايحه قانوني وطرح قانوني-اعم از تصويب نامه نظامنامه اساسنامه بخشنامه متحد المآل وحتي آيين نامه به معني خاص را هم در بر مي گيرد. بدون اينكه فراموش كنيم كه اين اصطلاحات در قوانين ما دقيق نيست و كم نيست مواردي كه اين اصطلاحات به جاي هم به كار رفته است.
در قانون اساي منسوخ هيچ جا حق وضع آيين نامه به قوه مجريه داده نشده بود لذا براساس اصول كلي حقوق و قانون گذاري چنين استنتاج مي شد كه قوه مجريه براي تحقق برنامه ها و تصميماتش مي بايست آيين نامه وضع كند. در ق.ا.ج.ا.ا . حق وضع آيين نامه بدون ابهام و به صراحت به قوه مجريه داده شده است. آيين نامه هايي كه ق.ا.ج.ا.ا. حق وضع آن را به قوه مجريه داده است بر دو نوع است كه دراصول 126و 138 اعلام شده است يكم آيين نامه هايي كه اصل 126 پيش بيني مي كند.تصويبنامه ها و آيين نامه هاي دولت پس از تصويب هيات وزيران به اطلاع رئيس جمهور مي رسد و در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر به هيات وزيران مي فرستد چنان كه مي بينيم آيين نامه هايي كه در اصل ياد شده است آئينامه هاي دولت ناميده مي شود كه بايد به وسيله هيات وزيران به تصويب برسد و مي تواند در همه زمينه ها باشد و از اين نظر فرق ماهيتي با قانو ندراد تنها نبايد با قانون مغاير باشد . در صورت مغايرت با قانون رييس جمهوري از امضاي آن خود داري مي كند واز هيات وزيران مي خواهد در آن تجديد نظر كند حال اگر هيات وزيران آن آيين نامه ار مجدداً به همان صورت نخست تصويب كرد تكليف چيست و كدام مرجع به اين اختلاف رسيدگي خواهدكرد؟ آيا رئيس جمهوري در اين صورت موظف به امضاي (12) آن است يا باز هم مي تواند از امضاي آن خوداري كند؟ قانون اساسي در اين باره ساكت است . دوم دستور اصل 138 است كه مي گويد: علاوه بر موارديكه هيات وزيران يا وزيران مأمور تدوين آئين نامه هاي اجرايي قوانين ميشود هيات وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تآمين اجراي قوانين و تنظيم سازمانهاي اداري بوضع تصويب نامه و آيين نامه بپردازد.يك از وزيران نيز در حدود وظايف خويش و مصوبات هيات وزيران حق وضع آيين نامه و صدور بخشنامه را دارد ولي مفاد اين مقررات نبايد با متن و روح قوانين مخالف باشد. در اين اصل چند نكته را بايد خاطر نشان ساخت1-آيين نامه هاي اجرايي قوانين يا آيين نامه هاي مكمل قانون كه به آن ها آيين نامه هاي غير مستقل هم گفته مي شود ممكن است به وسيله هيات وزيران و يا يكي از وزيران تدوين شود 2-هر يك از وزيرن در حدود وظايف و اختياراتشان و همچنين در چهار چوب مصوبات هيات وزيران در حق دارند كه آيين نامه وضع كنند و يا بخشنامه صادر كنند . اين اختيارات هم كلي ست و تنها حدود و مرز آن اختيارات قانوني هر وزير در حدود اداره وزارت خانه مربوط است. 3-هيات وزيران هميشه حق دارد كه براي تنظيم سازمان هاي اداري و اجراي عادي قوانين و اجراي وظايف روزانه اداري آيين نامه بگذراد . اين مورد تقريباً شبيه موردي است كه در اصل 126 ق.ا.ج.ا.ا. به طور عام و كلي بيان شده است و در واقع تكرار مفاد همان اصل است با بيان ديگر ويا اين تفاوت كه در اصل 126 آئين نامه نام ويژه دارد يعني آئين نامه هاي دولت ناميده شده است. 4- در اين جا مجدداً تأكيد شده است مقرراتي كه وزير يا هيات وزيران( قوه مجريه) وضع مي كند نبايد با متن و روح قوانين مخالف باشد . ولي اصل 126 راهنمايي نمي كند كه اگر آيين نامه مخالف قانون بود تكليف چيست؟ چون پاسخ اين پرسش به تفصيل در صفحات آينده آمده است (13) درباره اين پرسش ك آيا آيين نامه وتصويب نامه هاي اعلام شده به وسيله آن بايد به امضا رييس جمهور برسد يا نه ساكت است ولي به نظر مي رسد كه آن دسته از آيين نامه و تصويب نامه هايي كه به نام هيات دولت گرفته مي شود مثل آيين نامه و تصويب نامه هاي اصل 126 وقتي قابل اجرا است كه به امضاي رييس جمهور برسد آيين نامه ها و بخشنامه هاي هر يك از وزيران يا امضاي همان وزير مسوول خواهد بود ولي از هم اكنون ( مهر 1359) اختلافاتي در اين زمينه ميان رييس جمهوري و نخست وزير پديد آمده است.(14)
علاوه بر ق.ا.ج.ا.ا. كه اجازه وضع آيين نامه را به قوه مجريه داده است بايد به قانون شوراهاي محلي(15) مصوب شواري انقلاب اسلامي در تاريخ 24 تير 138 اشاره كنيم . ماده 12 اين قانون به شوراي ده ، شهر ، بخش و شهرستان و استان اجاز ه ميدهد كه در محدوده جغرافيايي شان آيين نامه وضع كنند. ماده 13 همين قانون به شواري استان اجازه مي دهد كه براي هماهنگ كردن كار شواري هاي موجود در استان در سطح استان آيين نامه وضع كد. همچنين تبصره 3 ماده 8 قانون استخدام كشوري مصوب 31 خرداد 1345 وضع آيين نامه را براي تعيين هدف و كار وزارت خانه ها پيش بيني كرده است.
دربحث از برتري قانون نسبت به ايين نامه براي روشن شدن اين بررسي دانستن اين نكته لازم است كه آيا قانون و آيين نامه قلمرو و مرز مشخصي دارند؟پاسخ به اين نكته مثبت است در ق.ا.ج.ا.ا قلمرو قانون و آيين نامه مشخصي شده است و ميان آن دو مرز و حد وجود دارد و واضعان آيين نامه بايد اين قلمرو و مرز را رعايت كنند .زيرا مواردي در ق.ا.ج.ا.ا. اعلام شده است كه از اختيارات خاص قوه مقننه است.
بدون اينكه فراموش كنيم كه صلاحيت قانون گذاري قوه مقننه مشروط و محدود است اين محدويت نخستين بار با صراحت و به طور عام در اصل چهام ق.اج.ا.ا. اعلام شده است. كليه قوانين و مقررات مدني : جزائي ، مالي، اتقصادي ، اداري. فرهنگي . نظامي، سياسيو غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد. اين اصل بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگرحاكم است و تشخيص اين امر بر عهده فقهاي شوراي نگهبان است.
اين محدوديت مجدداً در اصل هفتاده و يكم و هفتاده و دوم آمده است و مجلس را منع كرده است كه قوانيني مغاير با احكام اسلام و يا اصول ق.ا. ج.ا.ا. وضع كند و تشخيص اين امر را باز هم به عهده شوراي نگهبان گذاشته است . با وصف بر اي پاره اي از حقوق و اختيارات قانون گذاري خاص قوه مقننه است و فقط مجلس حق دارد كه در آن دخالت كند . اين موارد دراصول 47و 55.82.83.174.1349.159.173.174.175 اعلام شده است .(16) در اين موارد كه در صلاحيت خاص قوه مقننه است نمي توان آيين نامه گذارد . در همه موارد ديگر وضع آيين نامه بدون مانع است به شرط آن كه مخالف با قانون نباشد. زيرا توانايي حقوقي و قضايي آيين نامه از قانون كم تر است و ايين نامه را در اغلب موارد قوه مجريه وضع مي كند در حالي كه قانون را مجلس مي گذارد . ق.ا.ج.ا.ا. مثل اغلب قوانين اساسي مبتني برنظام مجلسي يا شبه مجلسي به طور ضمني قوه مجريه و قضاييه را در سطحي پايين تر از قوه مقننه قرار داده است . چنان كه اصل پنجاه و هشتم اين قانون اعامل مي دارد. اعمال قوه مقننه از طريق شوراي ملي است كه از نمايندگان منتخب مردم تشكيل مي شود . و مصوبات آن پس از طي مراحلي كه در اصل بعد مي آيد براي اجرا به قوه مجريه و قضايه ابلاغ مي گردد. به بيان ديگر قوه مجريه و قضايه موظف به اجراي مصوبات قوه مقننه اند و در اصل 126 مي خوانيم. تصويبنامه وآئينامه هاي دولت پس از تصويب هيات وزيران به اطلاع رييس جمهورمي رسد و در صورتي كه آنها را برخلاف قوانين بيايد با ذكر دليل براي تجيدي نظر به هيات وزيران مي فرستند اين اصل بدون ابهام آيين نامه ها و تصويب نامه ها را در سطحي پايين تر از قانون قرار مي دهد تأكيد ميكند كه اين كه اين مصوبات نبايد مغاير با قوانين باشد و در صورت مغايرت رييس جمهوري از امضاي (17) آ“ خود داري خواهد كرد تا هيات وزيران در آن تجديد نظر به عمل آورد . اصل 138 با روشني بيش تري دستور ميدهد علاوه بر موارديكه هيات وزيران يا وزير مأمور تدوين آيين نامه هاي اجرايي قواني مي شود و هيات وزيران حق دارد باري انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمانهاي اداري بوضع تصويبنامه وآيين نامه بپردازد . هر يك از وزيران نيز در حدود وظايف خويش و موبات هيات وزيران حق وضع آئينامه و صدور بخشنامه را دارد ولي مفاد اين مقررات نبيا دبا متن و روح قوانين مخالف باشد. مي بينينم كه اصل 138 با تأكيد بيشتري خاطر نشان ساخته است كه آييننامه تصويب نامه ها و بخض نامه هاي مصوب هيات وزيران و يا هر يك از وزيران نبايد مغاير با قانون باشد.اصل 170 تكليف آيين نامه هاي مغاير با قوانيني را روشن ساخته است . قضات داداهها مكلفند از اجراي تصويبنامه ها و آئين نامه هاي دولتي كهخ مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه است خود داري كنند. و هر كس مي تواند ابطال اينگونه مقررات را از ديوان عدالت تقاضا كند پرسشي كه به ذهن مي رسد و براي دانستن اين نكته است كه آيا در مورد عدم اجراي آيين نامه ها و تصويب نامه هامخالف قانون فضات دادگاه ها به محض اطلاع از وجود آيين نامه ، تصويب نامه و بخشنامه مغاير با قوانين وظيفه دارند كه از اجراي آن خود داري كنند و يا اين كه ذينفع در ضمن طرح دعوي بايد از قاضي بخواهد كه از اجراي چنين آيين نامه ، تصويب نامه ، و بخش نامه اي خود داري كند؟ به نظر مي رسد كه اصل 170 به گونه اي تنظيم شده است كه قاضي مكلف شده است كه شخصاً و بدون تقاضاي طرف دعوي هر گاه به آيين نامه هاي خلاف قانون برخورد كرد از اجراي آن خود داري كند. ولي قاضي حق لغو آن را ندارد. زيرا برطبق قسمت دوم اصل 173 ق.ا.ج.ا.ا. مجدداً به همه اجاز ه مي دهد كه نسبت به آيين نام هاي دولتي اعتراض و شكايت كنند. برطبق دستور همين اصل حدود اختياراتو و ظايف اين ديوان عدالت اداري را قانون معين مي كندو اصول 170و 174 امكان ابطالآيين نامه هاي بر خلاف قوانين ار به ديوان عدالت اداري داده است. براي اين كه تشريفات ابطال آغاز شود هر كسي حق دارد از خلاف قانون بودن آن به ديوان عدالت اداري شكايت كند حتي اگر به امضا رييس جمهوري هم رسيده باشد و مسلماً به امضا رييس جمهوري هم رسيده است.زيرا در غير اين صورت نمي توانست منتشر شود و به مرحله اجرا در آيد . ياد آوري مي شود كه عبارت هر كس بسيار عام است . به زبان ديگر به جاي هر كس مي توان هر ذينفع را گذاشت كه خارجيان را هم مي تواند بر در بگيرد يعين اينان هم مي توانند ابطال آيين نامه هاي خلاف قانون را از مرجع صلاحيت دار تقاضا كنند(18).
نه تنها ق.ا.ج.ا.ا. و پارها ي از قوانين عادي در باره برتري قوانين نسبت به آن آيين نامه ، تصويب نامه و بخش نامه تأكيد شده است ، بلكه گاهي قوانين ميان آيين نامه ها كه مراجع مختلف وضع مي كند، سلسله مراتب بر قرار كرده است. چنان كه ماده 14 قانون شوراي محلي مصوب شوراي انقلاب جمهوري اسلامي ايران در تاريخ 14 تير 1358 مي گويد : آيينامه هاي شوراي بخش و شهر نبايد با آيينامه كلي شوريا شهرستان و آيينامه شوراي شهرستان نبايد با اصول و ضوابط شوراي استان مخالف باشد. عليترين دادگاه هر محل مي تواند در خصوص تعارض آيينامه ها تصميم بگيرد و در صوتر لزوم آيينامه هايي را كه بر خلاغ مقررات شوراي بالاتر وضع شده است ابطال كند.
با دستور اين ماده ترديد نيست كه شوراي هاي پايين تر حق ندارند آيين نامه هايي وضع كنند كه مخالف آيين نامه هاي شوراهاي بالاتر باشد. در صورت بروز چنين خلافي شوراي بالاتر حق دارد به بالاترين دادگاه محل شكايت كند و تقاضاي ابطال آيين نامه شوراي پايين تر را كند . همچنين ماده 16 همين قانون تأكيد مي كند كه شوراها حق قانون گذاري را ندارند و آيين نامه ها مصوب آنها نبايد مخالف قوانين كشور باشد. مثال ديگر مربوط به ماده 49 قانون اصلاح پاره اي از مواد و الحاق مواد جديد به قانون شهرداري مصوب 1344 است كه انجمن هاي شهر ار از وضع مقررات مخالف قوانين كشور منع كرده است.
نتيجه اين كه در نظام قانون گذاري كشور ما قانون اساسي بالاترين قانون است كه خطوط اصلي زندگي سياسي، اداري ، اجتماعي ، قضائي ، نظامي ، اقتصادي و فرهنگي را ترسيم مي كند. قانون اساسي در شرايط خاص و استثنائي وضع مي شود تفسير و تجديد نظر در آن هم هميشه همراه با تضمينات ويژه است قوانين عادي بايد در جهت قانون اساسي يا قانون مادر باشد . بزرگ ترين مقام قانون گذاري قوه مقننه به وسيله قانون اساسي مشخص شده است . حق ندارد از آن حدود تجاوز كند و قوانيني بگذارد كه مخالف قانون اساسي و احكام مذهب رسمي كشور باشد در صورت مخالفت قوانين موضوعه محلس با قانون اساسي و اصول مذهب، شوراي نگهبان از مجلس مي خواهد تا در آن تجديد نظر كند. آيين نامه ها را مقامات صلاحيتدار ديگري غير از قوه مقننه تصويب مي كند و اين بدان معني نيست كه مجلس حق وضع آيين نامه را ندارد . بلكه چنين حق را دارد ولي قوه مجريه بيش از هر قوه و نهاد ديگري آيين نامه وضع مي كند. آيين نامه نبايد مخالف قانون اساسي و قوانين عادي باشد . در صورت مخالفت قاضي نبايد آن را اجرا كند و براي ابطال آن هر كس مي تواند به ديوان عدالت اداري شكايت كند. در ق.ا.ج.ا.ا. به قاضي اجازه داده نشده است كه از اجراي قوانين عادي مخالف ق.ا. خود داري كند . منطقي بود كه همان طور كه در مورد آيين نامه ها چنين حقي به قضات داده شده است در مورد قوانين عادي مخال ق.ا. هم اين اجازه داده مي شد.
در پايان اين بررسي لازم است به اين پرسش كه آيا اجازه اي را كه قانون اساسي و قوه مقننه براي وضع آيين نامه هاي اجراي قانون و ساير آيين نامه ها و تصويب نامه ها به قوه مجريه مي دهد براي يك بار است و يا براي هميشه پاسخ داد. به بيان ديگر آيا قوه مجريه حق دارد كه آيين نامه ها و به ويژه آيين نامه هاي اجراي قانون را كه وضع كرده است هر وقت خواست تغيير دهد و آيين نامه هاي ديگري را جانشين آن كند؟ در نظام حقوق جمهوري اسلامي ايران پاسخ بدين پرسش چندا دشوار نيست و مي توان گفت مقامي كه قاعده اي وضع مي كند بايد حق داشته باشد كه هر وقت لازم دانست آن را تغيير دهد زيرا در نظام حقوقي ايران قاضي حق دارد كه از اجراي آيين نامه هاي خلاف قانون جلوگيري كند و هر كس هم مي تواند براي ابطال آن به ديوان عدالت اداري شكايت كند.ولي اين استدلال براي نظام حقوقي پيش از وضع ق.ا.ج.ا.ا. صادق نيست و مي توان استتناج كدر كه به علت نبودن مرجعي براي ابطال آيين نامه هاي خلاف قانون حق وضع آيين نامه به ويژه آيين نامه هاي اجرايي به قوه مجريه فقط براي يك بار بوده است . زيرا در غير اين صورت قوه مجريه مي توانست با وضع و تفسير مكرر آيين نامه هاي اجرايي ماهيت قانون اصلي يعني قانوني كه اجازه وضع آيين نامه اجرايي مربوط را مي داد تغيير دهد و آن را در جهت خلاف قصد قانون گذار هدايت كند.
پاورقي
1-قانون اساسي سابق و متمم آن كه نتيجه انقلاب مشروطه ايران است به ترتيب در 8 دي 1258 هجري شمسي و 15 آبان 1286 هجري شمسي به تصويب رسيده بود. در تاريخ بيست و چهارم آبان 1358 با تصويب ق. ا. ج. ا.ا منسوخ مي شود. در مورد تاريخ تصويب ق. ا. ا. يادآوري ميشود كه ذيل اصل يكصد و هفتاد و پنجم كه آخرين اصل ق. ا. است اعلام مي كند كه قانون اساسي در تاريخ 24 آبان 1358 برابر با 24 ذي الحجه ي1399 هجري قمري با اكثريت دو سوم مجموع نمايندگان مجلس بررسي نهايي قانون اساسي به تصويب نهايي رسيد. ولي پس از اين تصويب در تاريخ 12 آذر 1358 به همه پرسي گذاشته شد و مجدداً با اكثريت وسيعي مورد تأييد ملت قرار گرفت. به اين ترتيب دو تاريخ تصويب براي ق. ا. هست كه بهتر است هر دو تاريخ ياد شود.
2-درباره مغايرت قوانين عادي با قانو اساسي در قانون اساسي منسوخ نگاه كنيد به : الف-آزمايش ، علي. مساله مغايرت قانون با قانون برتر در حقوق ايران – نشريه دانشكده حقوق و علوم سياسي .س1351، ش10و 11 ص 1-17، ب- ابوالحمد ، عبدالحميد، حقوق اداري جلد يكم، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ چهرام 1253 صص 54-57 ، ج -كاتوزيان ، ناصر ، دوره مقدماتي حقوق مدني – جلد اول -انتشارات دانشگاه تهران ، 1346، ص ص 49-48
3-از مثال هاي تازه و بر سر و صدايي كه در مورد صلاحيت وضع قاعده و مقررات هست مربوط به مقرراتي است كه به نام تخلفاتي و جرائم ز مان جنگ و حدود و مجازاتهاي آن به وسيله شوراي عالي قضايي در 21 ماده تصويب شده است. نام اين مقررات نه قانون است. نه تصويب نامه و نه آيين نامه و در تاريخ 29 آبان 1359 در مطبوعات كشور چاپ شد( نگاه كنيد به صفحه سوم روزنامه كيهان 29 آبان 1359). از آن جا كه اين مقررات تعيين مجازات و تعيين صلاحيت دادگاه مي كند شبيه قانون است . ولي نام آن هر چه مي خواهد باشد صلاحيت شوراي عالي فضايي در وضع اين مقررات مورد ترديد است. زيرا اولا در اصل سي و ششم ق. ا. ج. ا. ا. آمده است : حكم به مجازات و اجراء آن بايد تنها از طريق دادگاه صالح و بموجب قانون باشد "يعني مقام ديگري غير از مجلس حق وضع مقررات جزايي را ندارد . ثانياً اصل يك صد و پنجاه و نهم ق. ا. …تشكيل دادگاه ها وتعيين صلاحيت آنها منوط به حكم قانون است و چنان كه ميدانيم قانون را فقط مجلس حق دارد وضع كند . ثالثاً در هر حال بر طبق اصل يك صد و پنجاه و هفتم ق. ا. مسووليت ها و وظايف شوراي عالي قضايي مشخص است و اين اصل حق وضع مقررات را براي اين نها نشناخته است . از بند دو اين اصل هم كه تهيه لوايح قضايي متناسب با جمهوري اسلامي را از وظايف اين نهاد دانسته است به هيچ وجه نمي توانيم اين استنتاج را كنيم كه شواري عالي قضائي حق وضع مقررات را دارد و مفهوم لايحه هم در نظام حقوقي ما روشن است و به متوني گفته مي شود كه از طرف هيات دولت تنظيم و براي تصويب به مجلس تقديم مي شود . يادآوري مي شود كه چند نفر از نمايندگان مجلس به وضع اين مقررات از سوي شوراي عالي قضايي اعتراض كرده اند ( نگاه كنيد به صفحه 12 روزنامه انقلاب اسلامي ، مورخ 3آذر 1359)
4و5- سنجابي ، كريم ،حقوق اداري ايران – تهران چاپخانه زهره 1341 ص 274 و 275.
6-شواري انقلاب جمهوري اسلامي ايران كه كار قوه مقننه را در غياب مجلس انجام مي داد پي از افتتاح مجلس مدت كوتاهي كارهاي اجرايي را ادامه داد و آخرين جلسه شواري انقلاب در 24 تير 1359 بود ( نگاه كنيد به رونامه اطلاعات 23 تير 1359)
7-از شماره 374 تا 3787 ضميمه روزنامه رسمي كشور ايران ناميده مي شود و از شماره 379 به بعد ضميمه روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران مي شود.
8-در 27 بهمن 1350 مجلس به موجب ماده واحد به وزير عدليه وقت اختيار مي دهد كه تشكيلات عدليه را منظم كند . همچنين مجلس در 30 ابان 1308 به وزير عديه وقت تفويض اختيارات مي كند و معروف ترين مثال مربوط به تفويض اختياراتي است كه مجلس در 12 مرداد 1331 به دكتر محمد مصدق نخست وزير وقت مي كند ( نگاه كنيد به مذاكرات مجلس سالهاي 1305، 1308 ، 1331
9-عملاً براي نخستين دوره تقنينيه جمهوري اسلامي ايران دوازده نفر از طرف شوراي عالي قضايي به محلس پيشنهاد و معرفي و مجلس شش نفر را از ميان آنان انتخاب كرد.( نگاه كنيد به روزنامه اطلاعات 23 تير 1359 ص اول.)
10-در اغلب كشورها راه حل هايي براي جلوگيري از تعارض ميان قوانين عادي با قانون اساسي پيش بيني شده است. مثلاً در فرانسه اين وظيفه به عهده شوراي قانون اساسي است كه وظيفه دارد عهد نامه ها و قوانيني را كه تشكيلات تازه اي ايجاد ميكند قبل از امضاء رئيس جمهور ،بررسي كند و نظر دهد كه مخالف با قانون اساسي نيست يا خير. در مورد ساير قوانين به تقاضاي رئيس جمهوري يا رييسان يكي از دو مجلس يا نهخست وزير و يا يك سوم اعضاي هر يك از دو مجلس شوراي قانون اساسي آن ها را بررسي مي كند و در صورتي كه تشخيص داد كه قانوني مخالف با قانون اساسي است از مجلس مي خواهد كه مجدداً آن را مورد شور قرار دهد. در كشور ايالات متحده آمريكاي شمالي اين وظيفه به عهده دادگاه ها و به ويژه ديوان عالي كشور واگذار شده است.
11-نظامنامه اصطلاح قديمي آيين نامه است چنان كه در اصل نودم قانون اساسي منسوخ مي خوانيم: در تمام ممالك محرومه انجمنهاي ايالتي و و لايتي به موجب نظامنامه مخصوص مرتب مي شود..كه منظور از نظامنامه در اين اصل همان است كه امروز در قوانين آيين نامه گفته مي شود . اساسنامه معمولاً مقرراتي كه براي تنظيم امور داخلي يك سازمان و تشكيلات وضع مي شود ولي اصل شصت و ششم ق. ا. ج. ا. ا. اصطلاح آيين نامه را براي اين مورد به كار برده است. ترتيب انتخاب رئيس و هيات رئيسه مجلس و تعداد كميسيونها و دوره تصدي آنها و امور مربوط به مذاكرات و انتظامات مجلس بوسيله آيين نامه داخلي مجلس معين مي گردد.بخشنامه به دستوراتي گفته مي شود كه وزيران يا رئيسان موسسات مستقل براي سازمان هاي تابع خود صادر مي كنند و متحد المال اصطلاح قديم بخشنامه است تصويب نامه معمولاً به مصوبات هيات و شوراها گفته مي وشد مثل تصويب نامه هيات وزيران ولي هميشه چنين نيست. چنان كه در ماده 14 قانون شوراي محلي مصوب شوراي انقلاب اسلامي در 14 تير 1358 مصوبات شوراهاي محلي را به جاي تصويب نامه آيين نامه ناميده است. همچنين در اصل 138 ق. ا. ج.ا. ا. به هر يك از وزيران اجاز ه داده شده است كه تصويب نامه وضع كنند. اين نكته تازگي دارد كه يك فرد به تنهايي تصويب نامه وضع مي كند زيرا همان طور كه ديديم تصويب نامه را معمولاً هيات ها و شوراها مي گذارند و نه يك فرد. يعني به زبان ديگر تصويب نامه نتيجه تصميم گيري گروهي است و نه فردي.
12-حقيقت و دقيق تر اين است كه كلمه امضاء نه در اصل 126 و نه در اصل 138 ق. ا.ج.ا. ا. به كار نرفته است . ولي با وجود اين سكوت به دشواري مي توان استتناج ديگري غير از امضاء كرد . زيرا اگر رييس جمهوري تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولت را بر خلاف قوانين نيايد. لازم است كه به نحوي موافقت خود را با آن اعلام دارد و اين موافقت جزء با امضا كه ساده ترين و روشن ترين شكل تأييد و موافقت است. به صورت ديگري قابل تصور نيست . اگر هم با مصوبات هيات وزيران موافق نيست و آن ها را مخالف قانون مي داند . باز هم براي اعلام اين مخالفت اعضاي رييس جمهوري لازم است چون در هر حال مصوبات هيات وزيران و ساير مقامات رسمي دولتي بايد به امضا يك مقام مسوول كامل بشود و رسميت يابد و هيچ جا در ق. ا.ج.ا.ا. چنين حقي به نخست وزير داده نشده است. در عوض رييس جمهور مسوول اجراي قانون اساسي و تنظيم روابط قوا ورياست قوه مجريه است و قوانين و نتيجه همه پرسي را هم بايد او امضاء و براي اجراي ابلاغ كند ( اصل 13و 23 ق. ا.ج.ا.ا.) . نتيجه اين بود كه با وجود سكوت اصل 126 در مورد امضا ريس قوه مجريه آيين نامه ها و تصويب نامه ها بايد حتماً با امضاي او منتشر شود .و گرنه كامل نيست و نمي تواند لازم الاجرا باشد و از كلمه اطلاع در اصل 126 تعبيري جز تأييد و يا رد نمي توان كرد. يعني صرف به اطلاع رسانيدن رييس جمهوري كافي نيست. براي اين كه اگر تنها به اطلاع رسانيدن كافي بود. اين مقام نمي توانست در صورت تشخيص مخالفت آن مصوبات با قوانين از هيات وزيران بخواهد در آن تجديد نظر به عمل آورد.اما اصل 126 نارسايي و ابهام مهم ديگر ي در بر دارد كه مربوط به عدم تعيين مهلتي است كه رييس جمهوري در ان مدت فرصت مي داشت تا نظر موافق يا مخالفش را درباره آيين نامه ها و تصويب نامه هاي هيات وزيران اعلام دارد. اكنون كه ملت پيش بيني نشده است چاره چيست؟ ساده ترين پاسخ اين است كه شوراي نگهبان با تفسير اين اصل نارسايي ها و ابهام آن را از ميان بردارد ( اصل 98 ق.ا.ج.ا.ا.) ولي تا تحقق اين تفسير با توجه به اصل 94و 95 ق. ا.ج.ا.ا. كه مهلت حداقل ده روز و حداكثر بيست روز را تعيين كرده است تا شوراي نگهبان نظرش را درباره مغايرت احتمالي مصوبات مجلس با قانون اساسي اعلام دراد . اين چنين مهلت هايي را هم مي توان براي رييس جمهوري فرض كرد تا در اين فاصله نظرش را نسبت به آيين نامه و تصويب نامه هاي هيات و زيران اعلام دارد . با همه اين توضيحات اين پرسش باقي است كه پس از گذشتن مهلت مفروض و سكوت رييس جمهوري در تأييد و يا مخالفت يا آيين نامه ها و تصويب نامه هاي دولت اين مصوبات با امضاي چه مقامي منتشر خواهد شد و به اجزاء در خواهد آمد؟ اين مورد هم در ق. ا. پيش بيني نشده است ولي تا زماني كه شوراي نگهبان با تفسير اصل 126 ق. ا.ج.ا.ا. اين مشكل را حل خواهد كرد مي توان گفت كه در چنين موردي اين مصوبات مي تواند به امضاي نخست وزير منتشر و اجرا شود . ياد آوري و تاكيد مي شود كه آن چه درباره امضاي رييس جمهوري آمده است مربوط به اصل 126 است و در برگيرنده مصوباتي كه اصل 138 ق. ا. پيش بيني كرده است نمي شود زيرا انتشار و اجراي مصوبا ت اين اصل با امضاي وزير مسوول يا نخست وزير و يا هيات وزيران كافي است.
13-نگاه كنيد به صفحات بعدي اين مقاله
14-روزنامه انقلاب اسلامي مورخ 19 مهر 1359 در صفحه دوم در ستون كارنامه رييس جمهور تحت عنوان بخشنامه نخست وزيري مي خوانيم: از ديگر نمونه هاي اين روش نادرست بخشنامه ايست كه نخست وزير صادر كرده و برطبق اين بخشنامه معلوم مي شود كه ايشان فوق قضيه فوق رهبر فوق رييس جمهور فوق قوه مقننه و فوق قوه قضائيه وفوق همه اين هستند… تصويب نامه ها را هم كه بايد موافق قانون اساسي براي تصويب رئيس جمهور مي فرستادند تا بحال نفرستاده اند بنابراين اعمالي كه تا بحال بنام هيت وزيران انجام گرفته است غير قانوني است و اين رويه اي نست كه من بعنوان رئيس جمهوري و مجري قانون اساسي بتوانم آنرا تحمل كنم ..به اين اعتراض رييس جمهوري دفتر حقوقي نخست وزير چنين پاسخ داده است…كليه تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولت جهت ( اطلاع ) آقاي رييس جمهوري به دفتر ايشان تسليم گرديده است.. و لازم به تذكر است كه تاكنون هيچ اقدامي كه نشانگر يافتن مخالفت هيچيك از تصويبنامه ها با قوانين باشد از جانب رياست جمهوري صورت نگرفته است بنابراين با توجه بانجاك كليه مراحل قانوني هيچگونه مغايرت با قوانين در مورد مصوبات وزيران وجود ندارد…( نگاه كنيد به ص2 روزنامه كيهان مورخ 5 آبان 1359) ولي نه رييس جمهوري و نه دفتر حقوقي نخست وزير به امضاء رييس قوه مجريه در پاي آيين نامه ها اشاره نمي كند . به نظر ريس جمهوري كليه مصوبات هيات وزيران بايد به تصويب ايشان هم برسد ولي مي توان نظر داد كه كلمه تصويب دست نباشد. زيرا نه در اصل يك صد و بيست و ششم و نه در اصل يك صد وسي و هشتم لزوم تصويب رييس جمهوري در مورد تصويب نامه ها و آيين نامه ها ياد نشده است. ولي اگر به جاي تصويب رييس جمهوري تأييد رييس جمهوري بگذاريم كه صد در صد چنين تأييد براي مصوبات اصل 126 لازم است – در اين صورت تظاهر خارجي تأييد امضاء است و نه سكوت كه همان طور پيش تر در اين مقاله بحث شده است وجود آن براي كامل شدن مصوبات هيات وزيران لازم است . يعني برخلاف نظر دفتر حقوقي نخست وزير كليه مراحل قانوني تنظيم آيين نامه و تصويب نامه بدون امضاي رييس جمهوري كامل نيست و انجام نگرفته است و تنها ( اطلاع)كافي نيست.
15-نام اين مصوبه به اين صورت درست نيست و مي بايد لايحه قانوني شوراهاي محلي باشد و نه قانون شوراهاي محلي زيرا وضع قانون فقط در صلاحيت و شان مجلس است نه مرجع ديگري غير از مجلس و همه مصوبات شواري انقلاب اسلامي هم در تمام دوره فعاليتش با عبارت لايحه قانوني آغاز مي شده است و قانون شوراهاي محلي تنها موردي است كه از اين قاعده پيروي نكرده است. دليل اين امر اشتباه و بي دقتي است كه از طرف نويسندگان اين مصوبه و واضعان آن شده است و هر گونه توجيه ديگر نارسا است.
16-وضع قانون درباره مسائلي كه در اصول ياد شده در بالا آمده است و در صلاحيت قوه مقننه است به ترتيب مربوط مي شود به : مالكيت خصوصي ، امور مالياتي، بودجه سالانه كل كشور. تمركز دريافتي هاي دولت در حساب هاي خزانه داري كل ، اداره ديوان محاسبات كشور ، نحوه رسيدگي ديوان محاسبات به كليه حساب هاي وزارت خانه ها و موسسات دولتي ، شرح و تفسير قوانين عادي ، تصويب عهدنامه ، هر گونه اصلاحات جزيي در خطوط مرزي .برقراري حكومت نظامي در شرايط اضطراري ، گرفتن و دادن وام دادن امتياز. استخدام كارشناسان خارجي . انتقال اموال دولتي ، تعيين حدود مسووليت رييس جمهوري ،داوري دعاوي مهم داخلي و خارجي تشكيل دادگاه با تعيين حدود صلاحيت آنها تشكيل ديوان عدالت اداري ، تشكيل سازمان بازرسي كل كشور و ترتيب اداره رسانه هاي گروهي.
17-در مورد امضاي رييس جمهوري نگاه كنيد به زير نويس چند صفحه پيش تر اين مقاله.
18-در اصل هشتاد ونهم متمم ق. ا. منسوخ درباره مغايرت آيين نامه هاي خلاف قانون دستوري وجود داشت بدين شرح : ديوانخانه عدليه و محكمه ها وقتي احكام و نظام نامه هاي عمومي و ايالتي و ولايتي مجري خواهد داشت كه آنها مطابق با قانون باشد . اين اصل شبيه اصل يك صد و هفتادم ق. ا. ج.ا.ا. است با اين تفاوت كه دقت و شمول اصل هشتاد و نهم متمم ق. ا. منسوخ از اصل 170ق. ا. ج.ا.ا. كم تر است.
همچنين بند الف ماده 2 قانون شوراي دولتي مصوب 1339 اجازه داده بود كه از …تصويب نامه ها وآئين نامه ها و ساير نظامات دولتي و شهرداري..به شواري دولتي شكايت كنند و شوراي دولتي مي توانست راي بر لغو تصميم مورد شكايت بدهد. قانون شوراي دولتي هيچ وقت به مرحله اجرا در نيامد لذا نمي داني ملغو تصميم مورد شكايت در عمل چگونه تحقق مي يافت آن چه مسلم است ديوان عدالت اداري پيش بيني شده در اصل يك صد و هفتاد و سوم ق. ا. ج.ا.ا. بايد جايگزين شوراي دولتي گردد قانون ويژه اي بايد نحوه كار اين ديوان را مشخص سازد . ولي تا ( امروز ارديبهشت 13609 اين قانون وضع شده است.
منبع:http://www.ghavanin.ir/PaperDetail.asp?id=249
برچسب ها:سلسه مراتب قوانين